Une nouvelle organisation institutionnelle des territoires au service de la baisse de la dépense publique

Les communes ont gardé, au fil des textes, un principe de compétence générale… Cependant, les dernières lois Maptam ou NOTRe ont largement contribué à en modifier la réalité. Pourtant, la population sollicite la commune pour de nombreux besoins de proximité, même si ce n’est pas de sa responsabilité. C’est en effet là où les élus, les personnels sont les plus accessibles.

Les compétences dépendent aujourd’hui, pour une part de plus en plus importante, de l’intercommunalité à laquelle appartient chaque commune. La loi fixe les compétences qui lui sont obligatoirement transférées et encadre les conditions dans lesquelles elles sont exercées. C’est ainsi que selon l’article L.5214-16 du Code général des collectivités locales, une communauté de communes doit exercer en lieu et place des communes :

  • L’aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, le schéma de cohérence territoriale et le schéma de secteur, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale.
  • Les actions de développement économique, création, aménagement, entretien et gestion de zone d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire, la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire, la promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme.
  • La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations dans les conditions du code de l’environnement, article L.211-7.
  • La création, l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs.
  • La collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.
  • L’assainissement des eaux usées dans les conditions de l’article L.2224-8 (en intégrant les modifications apportées par la loi du 3 août 2018).
  • L’eau, en intégrant les modifications de la loi du 3 août 2018.

À ces compétences obligatoires s’ajoutent les compétences dans trois domaines choisis parmi 6 groupes fixés dans le même article du Code des collectivités. Il existe d’autres formes d’intercommunalités, selon la taille des communes : les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.

On est loin de la coopération intercommunale librement choisie entre des collectivités qui souhaitent apporter des réponses aux besoins des habitants, à un niveau acceptable, à la fois sur l’aspect financier mais aussi sur son périmètre géographique. Cette coopération était, aussi, bien souvent considérée comme une forme de solidarité au sein d’un même territoire. La nouvelle organisation territoriale de la République a été poussée par les gouvernements pour préparer des intercommunalités prenant peu à peu la place des communes. La résistance des communes et des habitants montre que ce n’est pas si simple. Cependant, les tenants du libéralisme n’ont pas abandonné. Ce qui exprime parfaitement ces choix, c’est l’organisation des Métropoles avec une intégration des communes plus marquée. Ce n’est pas un choix de solidarité qui est au cœur de sa construction, mais la volonté de n’avoir plus qu’un seul interlocuteur sur un vaste territoire.

C’est donc dès leur construction et lors du renouvellement que les conditions de fonctionnement ainsi que les attributions de dotations de solidarité doivent être clairement définies sur la base de critères intégrant la situation de la population de la commune.

L’objectif assigné par la loi et par les gouvernements successifs à ces intercommunalités est clair. Il s’agit de « Transformer pour plusieurs décennies l’architecture de la République ». Et les textes précisent même : « En jeu, la baisse des dépenses publiques et une meilleure prise en compte des besoins citoyens ». Les deux sont incompatibles. Les besoins des habitants sont croissants et les difficultés des populations nécessitent plus de services, plus accessibles. Cela ne peut se faire sans une augmentation des ressources que l’on y consacre.

Les gouvernements successifs(1) ont pris des mesures coercitives pour contraindre les collectivités à réduire leurs dépenses de fonctionnement :

  • F. Hollande décide que les collectivités devront contribuer au redressement des finances publiques et, pour tenir son engagement auprès de l’Europe d’un déficit public en dessous de 3 %, il décide de réduire les ressources versées aux collectivités. Dix jours après l’élection municipale de 2014 nous apprenons que l’état diminuera sa contribution de 11 milliards d’euros sur 3 ans.
  • E. Macron décide de contraindre les collectivités à signer un contrat de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement pour contribuer à alléger la charge de la dette nationale. (Les dépenses de fonctionnement ne doivent pas progresser de plus de 1,2 %.)

Le gouvernement veut que les collectivités dégagent des ressources de leur fonctionnement pour moins recourir à l’emprunt. Ainsi la dette publique globale serait moins élevée. C’est une autre façon de faire contribuer les collectivités aux engagements pris auprès de l’Europe. Rappelons que les collectivités doivent voter leur budget en équilibre et n’ont donc pas le droit au déficit. Quant à la dette des collectivités elle représente environ 9 % de la dette publique et les collectivités assument plus de 70 % des investissements publics. Pourtant, aujourd’hui, il faudrait que les collectivités, et particulièrement les communes, aient plus de ressources pour intervenir sur l’entretien des bâtiments publics (crèches, écoles, équipements sportifs, services multiples…). Elles ont besoin d’investir pour tenir compte de l’urgence écologique.

Les communes ont également besoin de ressources pour assurer les services publics à disposition de la population. On sait que pour les habitants les plus modestes, ces services sont indispensables pour vivre. Vous trouverez de nombreuses déclarations de tous bords, après la crise de 2008, constatant que la France avait mieux résisté grâce aux services publics et à la politique de solidarité, héritage des choix d’après-guerre largement appuyés sur le programme du Conseil national de la Résistance. C’est tout l’inverse que ces mêmes politiques décident de mettre en œuvre depuis cette date.

Les principales compétences assurées par les communes concernent de près la vie des habitants, qu’elles soient obligatoires ou qu’elles dépendent des choix politiques de l’équipe municipale :

  • L’accueil des enfants en crèche, en multi-accueil, en centres de loisirs, dans les écoles, la restauration scolaire.
  • Les activités en direction de la jeunesse et les accompagnements avec les missions locales.
  • La vie culturelle avec les bibliothèques, centres culturels…
  • Le soutien aux associations sportives, culturelles, de solidarité…

Les communes ont reçu de nouvelles compétences avec les lois de décentralisation depuis 1982.L’aménagement du territoire, la constitution des plans d’occupation des sols (Plan local d’urbanisme), la délivrance des permis de construire. Les communes de moins de 10 000 habitants ont été accompagnées pendant longtemps par les services de l’équipement. Mais l’état ayant décidé de réduire les moyens de ses services, c’est un transfert sans ressources nouvelles qui a été réalisé. Et les plus petites communes qui n’ont pas l’ingénierie des grandes collectivités sont particulièrement fragiles, elles doivent faire appel à des bureaux d’études privés dont le coût pèse lourd. Peu à peu ce sont donc les intercommunalités qui assurent ces charges. L’état s’est ainsi allégé mais en même temps il a diminué sa connaissance du terrain et devient plus fragile quand il s’agit de réfléchir à la mise en œuvre de politiques publiques.

Les communes assurent l’accueil des habitants pour les passeports et les cartes d’identité en lieu et place des services préfectoraux. Les salaires des personnels nécessaires à cette tâche ne sont pas compensés aux communes qui les assurent.

Le domaine de la sécurité est fortement impacté par la diminution des moyens que l’état y consacre. La décision de Nicolas Sarkozy de supprimer la police de proximité s’est souvent traduite par une pression exercée en direction des maires pour la création d’une police municipale de plus en plus importante, les gouvernements successifs poussant à ce qu’elle assure des compétences autrefois réalisées par la police ou la gendarmerie. Aucune ressource nouvelle n’est venue compenser les nouvelles charges. Quant aux moyens de la police et de la gendarmerie ils sont très insuffisants.

La GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) va fortement affecter les intercommunalités. C’est un transfert dont les conséquences sont peu perçues par les habitants mais lourdes pour les élus. L’état va ainsi transférer les digues domaniales aux EPCI (établissements publics de coopérations intercommunales) en 2024. C’est un transfert financier dont on a du mal à apprécier le coût et pour lequel la loi a donné le choix de créer une nouvelle taxe pour y répondre. La solidarité avec les territoires concernés ne sera plus assurée nationalement mais localement, sauf si le territoire soumis au risque inondation a élaboré une stratégie locale débouchant sur un PAPI (projet d’aménagement et de protection des inondations). Cette compétence oblige également les élus à définir le niveau de protection de leur territoire. Cela suppose des études autrefois menées par l’état.

Un autre exemple des transferts de l’état, celui des Maisons France Service. L’état les propose pour remplacer l’accueil du public qu’il n’assure plus avec ses propres services. Il impose aux collectivités de couvrir 50 % des frais de personnels et bien sûr celui de la gestion quotidienne du bâtiment. Cependant les personnes chargées de l’accueil n’auront pas les compétences exercées par les fonctionnaires des services de l’état. Ils seront donc des relais pour mettre en place des rendez-vous téléphoniques ou peut-être via Skype. Les territoires mériteraient d’être mieux considérés.

Comment les communes ou les intercommunalités arrivent à faire face ?

Leurs ressources sont très différentes, les écarts entre les communes et les intercommunalités peuvent être importants.

Les dotations de l’état sont attribuées sur la base de critères attachés à la richesse des collectivités : potentiel financier ou potentiel fiscal. La décision prise par le gouvernement de supprimer la taxe d’habitation va fortement impacter ces critères. La loi de finances en discussion au Parlement n’apporte aucun élément de réponse et le Comité des finances locales a été invité à plancher sur le sujet au premier semestre 2020. Une fois de plus, c’est un travail à l’aveugle qui est demandé aux parlementaires. Si le gouvernement avait gardé la suppression sous forme de dégrèvement, cela laissait le temps de travailler sur les conséquences de cette suppression. L’argumentaire consistant à dire que l’on redonne du pouvoir d’achat aux habitants n’est vrai que pour une partie d’entre eux. Les plus modestes étaient déjà dégrevés. De plus cela réduit peu à peu les capacités de choix des collectivités locales quant à leur politique locale. Quant au remplacement de la Taxe d’habitation (TH) par le Foncier bâti (FB) perçu par les départements, cela interroge. Si le FB est supérieur à la ressource TH antérieure de la commune, cette ressource sera redistribuée vers des communes où c’est l’inverse !!!

Certaines dotations intègrent des éléments de fragilité des territoires. La DSU (dotation de solidarité urbaine), la DSR (dotation de solidarité rurale), la DNP (dotation nationale de péréquation pour réduire les inégalités de ressources fiscales).

Cependant depuis deux ans le gouvernement a décidé de ne plus apporter de ressources supplémentaires pour l’accroissement de la DSU et de la DSR, c’est donc sur la masse totale des versements du budget de l’état vers les collectivités que vont être retirés les 180 millions supplémentaires pour 2020. Aussi quand le gouvernement nous déclare qu’il stabilise la dotation globale de fonctionnement, cela se traduit concrètement par une baisse de cette DGF et des variables d’ajustement (compensations d’exonérations d’impôts que l’état doit aux collectivités) pour de nombreuses communes et EPCI.

Il est vraiment urgent que l’on fasse entendre au gouvernement la nécessité d’assurer une vraie solidarité envers les collectivités. Cela passe par une ressource nationale qui pourrait être dédiée. Le gouvernement propose en loi de finances pour 2020 de couvrir la perte du foncier bâti, pour les conseils départementaux, par une part de TVA. Il suit en cela la méthode utilisée pour les conseils régionaux. Mais ne pourraiton pas utiliser une taxation des richesses financières qui n’ont aucune contribution dans le développement économique et pour l’emploi ? C’est une proposition que nous avions soumis au débat au Sénat lors de la courte période où il fut à gauche.

Le débat sur le financement des communes et de toutes les collectivités est un débat qui ne peut être détaché du rôle que la société souhaite leur voir jouer. Sur le terrain les habitants sont demandeurs de plus de services, de plus de proximité. Cette demande se heurte aujourd’hui aux choix du gouvernement qui a un objectif clair : réduire la dépense publique.

Cela veut dire transférer vers le privé les réponses aux habitants en sachant que c’est les rendre inaccessibles aux plus modestes, et accentuer les inégalités.

Références   [ + ]

1. Il faudrait aussi ajouter le principe bud- gétaire imposé sous la prési- dence de N. Sarkozy, dit de « l’enveloppe normée ». Le principe était de maintenir le rythme d’évolution des dotations d’état sous la barre de l’inflation. Le pouvoir d’achat de ces dotations étant alors bloqué, malgré la hausse des besoins ou les transferts de charges de gestion de compétences d’état vers les collectivités locales.