On trouvera ci-après de larges extraits de la note rédigée par trois auteurs membres de la section de Bonneuil du PCF à l’attention de la Coopérative des élus et de la direction nationale du PCF.

1) Contexte de la note

Les collectivités territoriales sont sous le feu nourri des tenants du pouvoir, accablées comme participant du déficit public exorbitant et sommées de contribuer à résorber la dette publique, qui atteignait un sommet à 3 045 milliards d’euros au troisième trimestre 2024.

Le gouvernement affiche, après le « quoiqu’il en coûte » d’Emmanuel Macron, une volonté de dégager une capacité de désendettement à l’horizon 2029, en arrivant à un déficit public inférieur à 3 %. C’est avec cet objectif affiché qu’ont été décidées des ponctions nouvelles sur les collectivités territoriales, dans un budget 2025 qui pointe 40 milliards d’euros d’économies et 20 milliards d’euros de recettes nouvelles.

Après un PLF porté par le gouvernement Barnier jugé extrêmement violent pour les collectivités territoriales, le gouvernement Bayrou a prétendu « calmer le jeu », avec une contribution à la résorption de la dette porté à 2,2 milliards d’euros.

Il n’en est rien, et ce sont en réalité 5,6 milliards d’euros à minima qui seront arrachées aux collectivités territoriales ou soustraits à leurs moyens.

À travers le DILICO (Dispositif de Lissage Conjoncturel des Recettes Fiscales des Collectivités), un « mécanisme de résilience » qui impose la constitution d’une épargne mobilisable pour rembourser la dette, le gouvernement entend prélever 1 milliard d’euros sur 2 100 collectivités territoriales environ (500 millions d’euros pour les communes et EPCI ; 220 millions d’euros pour les départements ; 280 millions d’euros pour les régions).

S’ajoutent l’écrêtement de la dynamique de TVA (1,2 milliard d’euros), la baisse du Fonds vert (1,35 milliard d’euros), l’augmentation des cotisations CNRACL (Caisse nationale de Retraite des agents des collectivités locales, 1,4 milliard d’euros), la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF, 340 millions d’euros), la baisse de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL, 150 millions d’euros), la suppression de la compensation de la taxe professionnelle (487 millions d’euros), la baisse des financements AFITF (Agence de Financement des infrastructures de transport de France, 700 millions d’euros) et d’autres baisses diverses. Bien loin d’être compensées par l’augmentation des taux de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et l’extension du fonds mobilité aux régions, pour un total estimé à 1,5 milliard d’euros.

Les collectivités territoriales, malgré des apparences trompeuses, sont déjà dans une situation difficile, dont l’équilibre est très fragile (voir infra). Les décisions gouvernementales pour l’année 2025 amènent à un point de rupture, et les mesures éventuelles pour l’an prochain (voir infra également) vont encore aggraver la donne.

Il est pourtant évident que ponctionner les collectivités territoriales ne permettra ni de réduire le déficit public, ni de réduire la dette publique. Au contraire, la contribution importante des collectivités territoriales à la santé de l’économie nationale (70 % de l’investissement public civil) rend clair qu’une crise de grande ampleur pour les collectivités serait catastrophique dans un contexte de très faible croissance économique.

Il se joue en réalité autre chose derrière les ponctions et l’injonction à la baisse de la dépense publique : la liquidation des services publics locaux pour ouvrir aux entreprises privées d’immenses marchés qui jusqu’à aujourd’hui leur échappent.

Et immense marché il y a bien, puisque les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales s’élèvent en 2024 à 198 milliards d’euros et les dépenses d’investissement à 65,8 milliards d’euros. Dans une période de crise aiguë du capitalisme, l’ouverture de pans entiers de ces activités qui échappent à la prédation apparaît comme un moyen de se réimpulser pour les grandes entreprises.

De même que les grands services publics nationaux – de l’énergie, du transport ferroviaire, etc. – ont été démantelés, il s’agit maintenant, en privant les collectivités territoriales des moyens d’accomplir leurs missions, de faire entrer partout le privé.

C’est une dynamique déjà confirmée par de nombreuses décisions et les processus de contractualisation. On peut également se référer à la loi de transformation de la fonction publique dont les dispositions facilitent l’externalisation de services publics et la mise à disposition de fonctionnaires territoriaux aux entreprises gérant un service public industriel et commercial.

Défendre les moyens des communes et agir pour leur rendre leur autonomie financière est un aspect essentiel de la bataille contre la restructuration en cours du capitalisme, qui compte sur les nouveaux marchés ouverts pour se réimpulser, au mépris de l’intérêt général dont sont garantes entre autres les collectivités territoriales et au mépris de la démocratie, arrachant aux mains des élus la gestion des services publics.

2. La situation et les enjeux des collectivités territoriales

2.1 Les collectivités territoriales en crise

Les collectivités territoriales sont en apparence en bonne santé financière ; mais elles sont dans un équilibre fragile. Cette situation est d’ailleurs utilisée par le gouvernement pour justifier de prélever sur les collectivités pour rembourser la dette nationale, avec une injonction contradictoire : d’un côté elles devraient payer parce qu’elles participeraient à la dette nationale ; d’un autre elles devraient payer parce que ça ne menacerait pas leur santé financière.

a. Des indicateurs positifs

Les principaux indicateurs de la santé financière des collectivités sont positifs. Leur endettement pèse environ 6,6 % du PIB et reste stable. Leur épargne brute est deux fois supérieure au seuil d’alerte. Ainsi, le ratio de désendettement (c’est-à-dire le temps nécessaire pour rembourser la dette en mobilisant la totalité de l’épargne brute) s’établit à 4,7 ans. Ce n’est qu’à partir de 15 ans que la situation doit faire l’objet d’une attention particulière, et à partir de 20 ans qu’il est alarmant. La « règle d’or » les obligeant à l’équilibre de fonctionnement sans recours à la dette, leur santé financière est bonne en apparence.

Ainsi, il faut noter que dans le déficit public (6,1 % du PIB), l’État compte pour 5 points. Les collectivités territoriales, en réalité, n’ont pas de responsabilité directe dans le déficit public, du point de vue de leur gestion. Si des dotations et compensations de l’État aux collectivités gonflent effectivement ses dépenses, ce n’est pas du fait des collectivités territoriales mais de ses propres décisions (voir 3.1 et 3.2).

b. Des disparités alarmantes dans ce tableau.

Ce tableau ne doit pas cacher des situations préoccupantes, qui placent les collectivités dans un équilibre précaire. Ainsi, les départements ont un taux d’épargne brute largement inférieur aux autres collectivités territoriales et sont en grandes difficultés financières. Il a reculé de 4,7 milliards d’euros en 2024. Celui des régions a reculé également, tandis que les communes et intercommunalités ont très légèrement progressé. Ces disparités concernent aussi les fonds de roulement, qui se sont largement réduits ces dernières années, et en particulier dans les collectivités les plus peuplées.

Par ailleurs, les modalités des finances des collectivités territoriales donnent nécessairement l’illusion d’une bonne santé financière. D’une part, les budgets doivent être équilibrés en fonctionnement sans recours à l’emprunt. Mais cet équilibre ne donne aucune idée des besoins réels des collectivités pour exercer leurs compétences et leurs politiques publiques. D’autre part, l’investissement est lui-même dépendant de la capacité des collectivités à augmenter leurs dépenses de fonctionnement ; puisque l’accomplissement d’un investissement implique systématiquement des dépenses de fonctionnement nouvelles. Cela réduit d’autant la possibilité d’endettement de la part des collectivités.

Pour autant, l’épargne brute des collectivités recule en moyenne. Les collectivités sont sous le coup d’un effet de ciseaux qui les menace : les charges de fonctionnement augmentent beaucoup plus vite (+4,1 %) que les recettes de fonctionnement (+2,7 %).

Cela pose un vrai problème, masqué seulement parce que, pour arriver à l’équilibre, les collectivités reculent sur des services publics ou les externalisent et renoncent à des investissements. Aujourd’hui, les collectivités territoriales arrivent à une limite, et la poursuite des tendances en cours risque de les précipiter dans une crise de très grande ampleur.

2.2 Les causes de cette situation

a. Une maîtrise budgétaire rigoureuse

Reconnaissant la fragilité des collectivités territoriales, l’État et la Cour des comptes les blâment pour une mauvaise gestion, trop dépensière. En réalité, les dépenses des collectivités territoriales augmentent de manière minime, une fois révisées en tenant compte de l’inflation.

Les dépenses de personnel, en particulier, n’augmentent que de 0,4 % (inflation déduite) alors que les évolutions « normales » (glissement vieillesse-technicité, etc.) supposent une augmentation minimale de 1 % des dépenses de personnel chaque année.

Évolution des dépenses de personnel des collectivités territoriales et écart par rapport à l’inflation.

Sauf à liquider des services publics et à aggraver les conditions de travail des agents, des diminutions de la dépense des collectivités territoriales ne sont pas concevables. Il n’y a donc pas de problème de maîtrise en l’occurrence.

Il faut souligner d’ailleurs que la fonction publique territoriale est déjà très peu attractive, avec des conditions d’exercice et de rémunérations qui n’intéressent pas. Ainsi, depuis 1995 la progression salariale dans le public a été de 0,2 % par an tandis que sur la même période elle était de 0,7 % dans le privé.

Cela contraint les collectivités à mobiliser la rémunération indemnitaire ou à recourir à des contractuels, mieux payés, ce qui impacte négativement leur maîtrise budgétaire.

Quant à réduire les services publics, ce serait non seulement un choc très fort en matière de cohésion sociale dans une période de paupérisation généralisée ; mais c’est en plus contradictoire avec la tendance de l’État à déléguer unilatéralement de nouvelles compétences aux collectivités.

b. Des décisions unilatérales de l’État qui grèvent les finances locales

L’État a en effet pris des décisions unilatérales qui impactent immédiatement la santé financière des collectivités territoriales. Tout en exigeant qu’elles contribuent à résorber la dette, il leur a délégué de nouvelles compétences : GEMAPI (Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations), digues, traits de côte, petite enfance, mobilité, titres sécurisés… Outre les compétences déléguées, les collectivités territoriales doivent suppléer aux défaillances de l’État dans de nombreux domaines : sécurité avec l’essor des polices municipales (pour 2,2 milliards d’euros en 2024) ; enfance avec les activités pédagogiques sur le temps périscolaire et extrascolaire, etc.

Dans le même mouvement, l’État impose des dépenses supplémentaires aux collectivités. C’est notamment l’augmentation des cotisations CNRACL, pour un coût estimé à 1,4 milliard d’euros par an. Pourtant, cette caisse a été longtemps excédentaire, et mobilisée pour équilibrer d’autres caisses de retraite. Son assèchement est aujourd’hui organisé par le manque de moyens des collectivités et leur manque d’attractivité, qui les obligent à embaucher des contractuels – lesquels ne cotisent pas à la même caisse.

L’augmentation du point d’indice de la fonction publique a été également imposé unilatéralement par le gouvernement, avec des conséquences lourdes pour les collectivités, auxquelles toute la charge est revenue.

Troisième axe de décisions unilatérales prises par l’État, la diminution des dotations (masquée par une légère augmentation artificielle ces trois dernières années) coûte cher aux collectivités. Ainsi, la perte estimée sur la part forfaitaire de la DGF depuis sa diminution en 2014 – voire son extinction pour certaines communes – s’élève à 82 milliards d’euros nationalement (l’équivalent de 41 % du total des dépenses de fonctionnement des collectivités en 2025).

c. La liquidation-allègement des impôts locaux par l’État et leur mauvaise compensation

Finalement, l’État a liquidé une grande partie des impôts locaux, en particulier les impôts économiques (la taxe professionnelle, remplacée par la CFE (cotisation foncière des entreprises) et la CVAE (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises), elles-mêmes amputées, et la taxe d’habitation, sans parler des impôts transférés aux EPT (établissements publics territoriaux) et EPCI ‘établissements publics de coopération intercommunale). Les impôts supprimés, censés être compensés, le sont mal. Ils sont adossés sur la TVA et ne profitent plus d’aucune dynamique des bases. Il y a donc un manque à gagner très important. Les impôts non liquidés mais faisant objet d’allègement par des dispositions nationales sont également très mal compensés (en moyenne à 22 % et jusque 10 % seulement pour les allègements sur les impôts sur le foncier bâti). Au total, ces compensations pèsent sur le budget de l’État pour 51,1 milliards d’euros.

Il faut ajouter que les recettes de TVA font l’objet de prévisions très imprécises, ce qui se traduit par une grande instabilité. Par ailleurs, le coût des nouvelles normes nationales est estimé à 1 milliard d’euros annuellement, soit 0,5 % des dépenses de fonctionnement des collectivités.

Pour les départements, la diminution brutale des DMTO impacte gravement leurs recettes, avec des reculs de 23,5 % en 2023 et 15,2 % en 2024, les plaçant dans une situation particulièrement fragile par rapport aux autres collectivités territoriales ; d’autant plus qu’ils sont parmi les collectivités qui auront à participer au DILICO (voir supra).

On peut encore évoquer les difficultés très importantes pour l’émission des titres en matière de taxe d’aménagement, dont l’irrégularité crée de réels problèmes de prévision et de trésorerie pour les collectivités (puisque son versement intervient désormais après la déclaration d’achèvement des travaux).

c. La situation particulière des communes rurales

Les communes rurales sont particulièrement touchées par les difficultés financières. Les dotations en compensation d’impôts supprimés et d’allègements y sont particulièrement faibles. L’Association des Maires ruraux de France (AMRF) souligne que les communes rurales reçoivent de l’État jusque deux fois moins par habitant.

Ce sont pourtant des collectivités qui doivent compenser par le service public les défaillances du privé, qui abandonne les zones rurales du pays. Déserts médicaux, absence de commerces, absence de services…

Les attaques contre le Fonds vert sont particulièrement dangereuses pour les collectivités rurales, qui ont des compétences très importantes à assurer sur les questions environnementales au regard de leur dimension.

Un enjeu important est également le maintien de la DETR (dotation d’équipement des territoires ruraux), qui a été plusieurs fois menacée par des projets de fusion dans une unique dotation d’investissement, qui défavoriserait les territoires ruraux.

Outre l’augmentation nécessaire des moyens de ces communes, il est également indispensable de redéployer des services publics nationaux sur ces territoires, que les collectivités locales ne pourront de toutes façons assurer et auxquelles elles tentent tant bien que mal de suppléer.

d. Un contexte national qui aggrave les difficultés des collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales font face à une inflation très importante, notamment lorsqu’elles ont dû souscrire à des contrats énergétiques dans la période 2021-2023. Entre 2015 et 2024, l’indice des prix des dépenses communales a augmenté de 2,2 % par an (contre 1,8 % par an en moyenne). Sur une période de 2014 à 2024, cela signifie une inflation de 24,3 %.

Les achats de biens et services poursuivent une augmentation élevée (+3,9 % en 2024) et le coût de l’assurance des collectivités territoriales explose. Les primes d’assurance ont augmenté de 22,3 % en 2024 et de 11,2 % en 2023. Ces seules primes pèsent pour 1,2 milliard d’euros dans les dépenses des collectivités territoriales, soit 0,6 % de leurs dépenses de fonctionnement totales.

2.3 La situation dégradée des collectivités territoriales menace toute l’économie nationale

Les collectivités territoriales comptent énormément dans l’économie nationale. Elles représentent 70 % de l’investissement public civil et sont donc essentielles au maintien de l’activité de nombreuses entreprises du pays. L’effondrement de leur investissement entraînerait nécessairement un cycle de récession, dans une période où la croissance est extrêmement fragile.

Or, non seulement la santé financière des collectivités se dégrade, menaçant leur capacité à investir, mais aussi et surtout, cet investissement dépend de la capacité des collectivités à augmenter leur budget de fonctionnement.

Lorsqu’une collectivité investit, l’augmentation de ses dépenses de fonctionnement est estimée annuellement entre 2 et 4 % du projet réalisé, entre l’ingénierie et les études. Il faut encore ajouter, pour les équipements publics, le personnel qui sera chargé de le faire vivre ; et, pour tout investissement, les dépenses d’entretien nécessairement engendrées (voirie, réseaux, fluides etc.).

2.4 Les collectivités territoriales ont pourtant un rôle essentiel en matière de cohésion sociale et de transition écologique

a. Une menace pour la cohésion sociale

Les collectivités territoriales jouent un rôle central dans la cohésion sociale face à la paupérisation des couches moyennes et à une précarisation de plus en plus extrême. Dans le prolongement des innovations du projet municipal communiste, des communes, même de droite, ont mis en place des politiques de tarification sociale, du soutien au droit aux vacances, etc.

Par ailleurs, elles suppléent les défaillances du privé, qui abandonne avec la crise l’ensemble des secteurs d’activité les moins rentables. Ainsi, les communes sont contraintes même à installer à la place des agences bancaires des distributeurs automatiques de billets comme à Bonneuil-sur-Marne depuis cette année.

Des populations déjà en grande difficultés sont portées à bout de bras par les collectivités territoriales – la crise sanitaire l’a particulièrement mis en avant. Elles supportent le coût de la misère et, sans leur action préventive, le coût social de la pauvreté explosera avec une ampleur plus grande encore.

Finalement, la suppression de la taxe d’habitation et des impôts économiques crée également une contradiction entre les habitants. Les recettes collectées par les collectivités territoriales au titre des impôts semblent reposer dorénavant sur les seuls propriétaires. Ainsi, il y aurait « ceux qui contribuent » et « ceux qui ne contribuent pas ». Il faut démontrer que c’est faux, puisque les collectivités sont en grande partie dépendantes des dotations de l’État. Or, la recette principale de l’État provient de la TVA, à laquelle chacun contribue. Il faut également rappeler que la taxe foncière est aussi payée par les bailleurs sociaux et répercutée sur les loyers. Sans cette explication, la contradiction apparente entre habitants pose un problème évident pour leur adhésion aux politiques mises en place par les collectivités territoriales.

b. Les besoins en matière de transition écologique

Les collectivités territoriales ont des compétences importantes en matière d’écologie et d’environnement. Leur patrimoine bâti doit être mis à des normes environnementales satisfaisantes – c’est d’ailleurs l’objet du décret tertiaire – ce qui implique des dépenses élevées.

Au-delà des obligations légales, c’est un impératif pour atténuer le changement climatique et s’y adapter. Or, la remise en cause du Fonds vert notamment ampute des investissements importants, notamment dans les collectivités les plus volontaristes.

Le champ d’application de l’action des collectivités territoriales dans la transition écologique est immense. Il est évident pour les communes rurales. Mais il compte aussi, par exemple, pour l’aménagement des espaces intérieurs et extérieurs des écoles, collèges et lycées. Les régions, avec leurs prérogatives en matière de développement économique, ont également une place centrale dans la réindustrialisation du pays et la relocalisation d’un appareil productif durable.

Outre les investissements importants à réaliser, il faut tenir compte de l’impact des mesures écologiques sur les budgets de fonctionnement. Végétaliser un espace implique une augmentation de la charge de travail des services des espaces verts, une augmentation de la charge de l’entretien des voiries, etc.

c. Le logement : un axe de bataille central

La question du logement est explosive. Le secteur du logement social est sous une tension maximale, avec près de 2,8 millions de demandeurs de logement ; dont 100 000 dans le Val-de-Marne. Depuis 2013, la demande a augmenté de 50 %, sous la pression des prix du foncier et des loyers. En 2023, seuls 390 000 ménages intégraient un logement social, dont à peine 15 % dans des constructions nouvelles.

En première ligne de cette crise, les collectivités territoriales assument en matière de logement des compétences qu’elles ne devraient pas avoir à assumer. Leurs contributions aux protocoles de renouvellement urbains sont élevées. Ainsi, Bonneuil-sur-Marne finance pour 7 à 8 millions d’euros le renouvellement du quartier Fabien.

L’action des collectivités dans ce domaine est aujourd’hui essentielle pour suppléer aux carences de l’État. Elle se fait dans des conditions très difficiles, avec un prix du foncier extrêmement élevé dans les zones tendues, fragilisant les opérations d’aménagement. Il est ainsi essentiel de pouvoir mobiliser au service des collectivités territoriales le foncier inutilisé de l’État.

Ces réserves actuellement ne font qu’accroître la pression foncière, soutenant indirectement la spéculation opérée par les grands propriétaires fonciers. Les collectivités qui font le choix d’agir contre la spéculation pour éviter la gentrification doivent mobiliser des sommes exorbitantes qui les fragilisent. Libérer ce foncier fournirait à la fois du terrain pour des opérations, et diminuerait les effets de la spéculation.

3. L’État creuse sa propre dette

Tout en exigeant des communes qu’elles participent à résorber la dette publique, l’État creuse sa propre dette, en prenant des mesures motivées politiquement, aux effets désastreux pour son équilibre budgétaire et celui des collectivités.

3.1 Recettes mal estimées en 2024

Les recettes de l’État en 2024 ont été mal estimées. Les recettes assises sur la TVA ont été grevées par les compensations accordées aux collectivités territoriales.

Dans la même période, on enregistre par rapport aux prévisions un net recul de l’impôt sur les sociétés (-14,3 milliards d’euros), de l’impôt sur le revenu (-5,3 milliards d’euros) et de la part de TVA revenant à l’État (-4,8 milliards d’euros).

3.2 Des dépenses en forte hausses du fait d’une gestion aberrante au service des intérêts privés

Dans le même mouvement, l’État a dû compenser les diminutions de cotisations sociales – des cadeaux aux entreprises – à hauteur de 57,7 milliards d’euros de dépenses nouvelles.

L’État compense également pour 52,1 milliards d’euros d’impôts locaux supprimés aux collectivités territoriales, avec une augmentation de 37,7 milliards d’euros. Il faut noter là aussi un très beau cadeau aux entreprises privées, puisqu’une bonne partie des impôts supprimés relèvent de la fiscalité économique (notamment de la TP et ses successeurs) ; et ont été reportés sur l’ensemble de la société en étant adossé à la TVA.

Le capitalisme en crise est sous perfusion pour pouvoir réaliser du profit. Il faut compter au total 203 milliards d’euros d’aides publiques aux entreprises, soit 7 % du PIB, perçus sans contrôles ni conditions et centralisés essentiellement par des groupes puissants. Cela correspond à 2,5 fois le budget de l’Éducation nationale. C’est 30 milliards d’euros de plus que le déficit public en 2024 !

Il faut encore ajouter une loi de programmation militaire qui alloue 413 milliards d’euros à l’achat d’armements et matériels militaires, dépenses amenées à augmenter encore au vu des déclarations militaristes du gouvernement.

L’État creuse sa propre dette, et le fait pour assurer la réalisation des capitaux excédentaires dans une période de crise du capitalisme majeure : de 1979 à 2023, les aides publiques aux entreprises ont plus que doublé en part de PIB et augmenté de 1 745 % en montant. C’est ici que se trouve la véritable clef du déficit public.