Quel financement bancaire du développement des services publics locaux et de l’efficacité sociale, économique et écologique dans les territoires ?

Refusant de tirer les leçons de la faillite de Dexia, des mouvements de restructurations systémiques des institutions financières en France sont à l’œuvre afin de construire des outils de financement des collectivités locales subordonnés aux marchés financiers. Appuyés par un cadre contractuel réglementaire qui impose aux collectivités locales un plafonnement de leurs dépenses et renforce l’austérité qui leur est appliquée, les effets de ces évolutions institutionnelles qui renforcent le poids des critères de rentabilité dans la gestion des collectivités locales pèsent désormais de manière visible sur leurs capacités d’investissement et sur la réponse en terme de services publics qu’elles apportent aux besoins des populations de leurs territoires. Ces évolutions appellent à pousser dans le débat public d’alternative l’exigence d’un financement des collectivités déconnecté des marchés et fondé sur des critères d’efficacité sociale.

L’argent coulerait-il à flots dans les collectivités locales ? Du moins est-ce l’impression qu’on pourrait retirer de la dernière note de conjoncture de La Banque postale sur les finances locales⁽¹⁾ : « L’année 2019 devrait confirmer et amplifier l’embellie financière des collectivités locales constatée en 2018. Record historique de l’autofinancement, grâce à une maîtrise confirmée des dépenses de fonctionnement et une augmentation des recettes proche de la croissance économique en valeur ; accélération de la reprise des dépenses d’investissement à l’approche de la fin du mandat municipal, facilitée par une augmentation des ressources externes, la dette locale étant quasiment stabilisée en valeur, et diminuant en pourcentage du PIB ; et niveau jamais atteint pour le compte au Trésor…». Un examen plus lucide de la situation réelle conduit pourtant à constater, depuis 2011, un phénomène inquiétant: une tendance sans précédent à la diminution des investissements des collectivités locales.

Des parlementaires s’en alarment. « Les collectivités territoriales et leurs groupements restent le premier investisseur public. Ils ont réalisé en 2015 près de 70 % de l’investissement public civil. Pourtant, là où les collectivités locales réalisaient plus de 55 milliards d’euros de dépenses d’investissement (non compris les remboursements de dette) en 2012, ces dépenses n’atteignaient plus que 45,5 milliards d’euros en 2016. Ainsi, entre 2014 et 2016, les dépenses d’investissement ont enregistré un recul d’une ampleur sans précédent, à hauteur de 22 % (en euros constants). Ce recul historique résulte certes pour partie d’un effet traditionnel lié au cycle électoral, mais il a été nettement accentué par les baisses uniformes des dotations de l’état aux collectivités territoriales, via la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), ainsi que par les incertitudes liées à la mise en place de la nouvelle organisation territoriale (fusion des régions, réorganisation intercommunale, modification des compétences) et ses conséquences pratiques sur les décisions des élus. »⁽²⁾

Cette rupture historique reflète en effet les dégâts causés par l’austérité imposée aux collectivités territoriales sous la pression des exigences de rentabilité du capital. L’obsession du désendettement sous la pression des normes budgétaires européennes sert ici de prétexte à une bien mauvaise cause.

Les services publics locaux ont besoin d’un crédit efficace

On conçoit aisément que le « bien commun » dépend directement de la qualité des moyens d’action publics disponibles (crèches, transports collectifs, centres de santé, établissements scolaires, traitement des déchets, voirie…). Ouvrir un collège peut, par exemple, répondre aux attentes des familles habitant un département. C’est aussi contribuer à la formation de futurs travailleurs dont l’activité créera des richesses, une valeur ajoutée sur laquelle seront prélevés des salaires, mais aussi des cotisations et des impôts qui pourront servir à alimenter les ressources de la collectivité. Cependant, entre le premier coup de pioche et l’entrée dans la vie active des premiers élèves du collège, il s’écoulera nécessairement plusieurs années. En attendant, la création de l’établissement (construction des locaux, acquisition des matériels et logiciels pédagogiques, formation et embauche des enseignants et du personnel administratif…) exige que la collectivité puisse disposer tout de suite des fonds nécessaires. C’est pourquoi il est légitime et sain que les investissements des collectivités locales soient financés, non sur les ressources de l’exercice en cours, mais par recours à l’emprunt. Encore faut-il que deux conditions soient remplies: que les investissements répondent à des critères précis d’efficacité économique, sociale et écologique, et que leur financement n’entraîne pas un coût en intérêts et autres frais financiers insupportable pour la collectivité emprunteuse.

Le problème est que les politiques actuelles se préoccupent bien peu de ces deux conditions et ne s’attachent qu’à un seul impératif : réduire l’endettement des collectivités publiques. Ainsi, la crise actuelle de l’hôpital public n’est pas sans rapport avec le blocage de son taux d’endettement imposé à partir de 2010. On peut en dire autant de la SNCF et de la « règle d’or » qui a fait chuter de 36% les investissements de l’entreprise publique depuis 2014.

En matière de finances locales, la règle en vigueur depuis la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 prend la forme d’une « contractualisation » entre l’état et les collectivités territoriales. Elle n’impose pas seulement une limitation à 1,2 % de leurs dépenses de fonctionnement. Elle soumet aussi à un « plafond de référence » le rapport entre l’encours de la dette et l’épargne brute des grandes collectivités locales (différence entre leurs recettes réelles et leurs dépenses réelles de fonctionnement). Lorsque ce plafond est dépassé, le contrat doit définir une « trajectoire d’amélioration de la capacité de désendettement ».

Il en résulte non seulement que les collectivités locales sont amenées à renoncer à des investissements qui seraient pourtant économiquement et socialement justifiés, mais aussi que l’entretien des équipements existants est insuffisamment assuré. Les auteurs de la communication parlementaire citée plus haut attirent ainsi l’attention sur la « dette grise » engendrée par ce défaut d’entretien des équipements et alertent particulièrement sur la situation des réseaux de transport et des réseaux de distribution d’eau.

Plutôt que de réclamer, aveuglément, aux collectivités territoriales qu’elles se désendettent au détriment de la réponse aux besoins de la population dans l’immédiat et dans l’avenir, les citoyens et leurs élus sont en droit d’exiger un recensement précis des besoins de développement des services publics dans chaque territoire et des moyens de les satisfaire, en termes d’investissements matériels et immatériels, et en termes de créations d’emplois. C’est à quoi devraient servir des conférences locales et régionales pour l’emploi et la formation réunissant tous les acteurs économiques, sociaux et politiques d’un territoire.

Les objectifs adoptés dans ces conférences s’imposeraient à tous ces acteurs, en particulier aux banques et sociétés financières, publiques et privées, dont la responsabilité sociale est précisément de réaliser les avances d’argent nécessaires à la mise en place des moyens de créer des richesses dans les entreprises et dans les services publics.

La soumission des collectivités territoriales aux marchés financiers passe par la restructuration des institutions financières publiques

Peut-on dire en effet que ces acteurs sont à la hauteur de leurs responsabilités ? C’est ce qu’ils prétendent. Par exemple, le Crédit agricole auditionné par la mission parlementaire sur l’investissement des collectivités territoriales estimait que « l’offre de crédits aux collectivités territoriales est supérieure à la demande, de l’ordre de 26 milliards d’euros contre 14 à 16 milliards. Le Crédit agricole est ainsi conduit à réaliser des opérations à marge négative pour rester sur le marché des petites collectivités territoriales ». Ces bonnes nouvelles suffiront-elles à faire oublier le cynisme avec lequel la profession bancaire dans son ensemble avait laissé nombre de collectivités territoriales contracter des emprunts « toxiques », c’est-à-dire ruineux, jusqu’à la veille de la crise de 2008 ? Là encore, au-delà des déclarations officielles, il est utile d’aller voir de plus près les réalités.

Une de ces réalités, complaisamment mise en avant par certains élus locaux eux-mêmes, est la montée en flèche, ces dernières années, du recours aux émissions de titres sur les marchés financiers. Cette forme d’endettement dépasse 15 % du passif des administrations publiques locales en 2019 et elle peut avoisiner 75 % pour les grandes collectivités territoriales, comme la Ville de Paris ou de grandes régions. La création de l’Agence France locale à l’initiative du Grand Lyon et de dix autres grandes collectivités pour mutualiser la collecte de fonds sur le marché obligataire a sans doute contribué à cette spectaculaire évolution en ouvrant l’accès au marché financier à des collectivités qui, seules, n’auraient peut-être pas eu une taille suffisante pour le faire.

Ces collectivités profitent ainsi, dans l’immédiat, des faibles taux d’intérêt qui prévalent actuellement sur le marché mais en contrepartie elles se placent sous le regard permanent des salles de marchés et s’exposent ainsi à une sanction immédiate si leur gestion ne paraît pas conforme aux exigences de rentabilité des capitaux financiers internationaux : en une fraction de seconde, leurs titres peuvent être massivement vendus et le coût de leur financement, corrélativement, peut monter en flèche. Nos écoles, nos transports urbains, nos systèmes d’assainissement ou de distribution d’eau sont ainsi directement soumis aux courants qui agitent Wall Street et les masses de capitaux libres de se déplacer instantanément d’un bout à l’autre de la planète. Il n’y a rien de plus toxique que les marchés financiers !

Les collectivités territoriales lancées dans le grand bain de la mondialisation financière renoncent ainsi à la sécurité que pourrait leur procurer l’établissement de relations contractuelles durables avec un ou plusieurs établissements de crédit. Reste qu’un autre aspect déterminant de la réalité doit lui aussi être souligné: le recours au crédit bancaire demeure de très loin la source principale du financement des collectivités territoriales, dont il représente aujourd’hui encore 75 %. C’est même la seule source de financement externe des petites collectivités qui n’ont pas une surface financière suffisante pour s’adresser aux marchés.

Plus fondamentalement, le développement des services publics devrait être un motif prioritaire de recours au pouvoir de création monétaire des banques. Comme les critères de rentabilité en vigueur dans la banque privée n’y conduisent pas spontanément, c’est d’ailleurs ce qui a motivé, historiquement, le rôle important joué par des institutions financières publiques dans le financement des collectivités territoriales.

Dans ce domaine, un changement majeur a été causé par la constitution de Dexia, puis son effondrement. Issu en 1996 d’une fusion entre le Crédit communal de Belgique et le Crédit local de France, lui-même héritier – avec, au passage, sa privatisation – de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales et de son rôle majeur dans le financement des collectivités territoriales, cet établissement s’était lancé dans une expansion financière débridée, bien au-delà de sa mission historique. Sa faillite hautement prévisible a coûté 13 milliards d’euros à l’état français et à l’état belge, et elle a privé les collectivités locales françaises de leur principal interlocuteur dans le système bancaire.

Le relais a été pris par la SFIL (Société de financement local), constituée en 2013 sous la forme d’une filiale de l’état à 75 %, de la Caisse des dépôts à 20 % et de la Banque postale à 5 % : en d’autres termes, il a été demandé au capital public de réparer les dégâts causés par le capital privé. La première tâche de la nouvelle institution aura été de gérer les prêts toxiques consentis par Dexia – comme par bien d’autres banques privées – à de nombreuses collectivités locales. Aujourd’hui, sa principale activité consiste à refinancer des prêts aux collectivités locales distribués par la Banque postale en empruntant les fonds nécessaires sur le marché financier: la SFIL s’avère ainsi un autre vecteur de financiarisation du financement des collectivités territoriales.

Il convient enfin d’insister sur une transformation de grande ampleur qui est en train d’affecter non seulement le financement des collectivités territoriales mais aussi celui des entreprises implantées sur leur territoire : la constitution, autour de la Caisse des dépôts et consignations, d’un vaste groupe soumis aux normes de la mondialisation financière⁽³⁾.

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) devient l’actionnaire majoritaire de La Poste à la place de l’état. Les organes de direction de La Poste sont réformés pour les rapprocher de ce que prévoit le droit commun des sociétés. Corrélativement, la Banque postale devient, à la place de la Caisse des dépôts, le principal actionnaire de la Caisse nationale de prévoyance, première entreprise d’assurance des personnes en France, à la tête de 400 milliards d’actifs. Le statut de la Caisse des dépôts, historiquement placée sous la surveillance du Parlement, est lui-même modifié pour rapprocher la composition et les prérogatives de sa Commission de surveillance de celles d’un conseil d’administration ordinaire : elle comprendra désormais huit « personnalités qualifiées », c’est-àdire des représentants des milieux financiers. Une autre disposition de la loi PACTE donne la clé de ces modifications : l’assujettissement de la CDC à la surveillance de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui la fait entrer dans le régime commun des banques commerciales. On peut s’attendre à voir le puissant groupe constitué de la CDC, de la Banque postale, de la CNP, de BPI France (dont des amendements à la loi PACTE modifient également la structure) passer, avec ses 1 000 milliards de bilan, sous le contrôle direct de la Banque centrale européenne comme les autres groupes bancaires « systémiques » européens. Un accord passé en octobre 2019 intègre également la SFIL dans le périmètre du groupe.

Au sein de ce groupe, la CDC a réuni dans une « Banque des territoires » ses activités de financement des collectivités territoriales et de financement du logement.

Une chose ressort de ce vaste effort institutionnel : l’objectif du gouvernement n’est pas de faire des institutions financières publiques des leviers pour s’opposer à la domination des critères de rentabilité capitalistes dans le financement des collectivités territoriales et du tissu économique au sein duquel elles agissent et pour faire prévaloir des critères sociaux et écologiques. Il consiste plutôt à intégrer davantage ces institutions dans la mondialisation financière capitaliste.

à l’inverse, un véritable pôle financier public serait le partenaire dont les collectivités locales ont besoin pour développer les services publics nécessaires à leurs habitants.

Il jouerait un rôle d’entraînement au sein du secteur bancaire pour financer à taux nul ou négatif les investissements publics les plus efficaces en termes de création d’emplois, de valeur ajoutée, et en termes écologiques. Pour les projets exigeant des mises de fonds importantes, il jetterait les bases de la constitution d’un fonds de développement économique, social et écologique européen doté par la BCE des fonds nécessaires au financement de projets démocratiquement élaborés, décidés et contrôlés dans chaque pays de l’UE⁽⁴⁾.

Au-delà des investissements publics : d’autres critères d’attribution des crédits pour l’emploi et le développement économique et écologique des territoires

Un véritable pôle financier public serait également un partenaire très important de l’action des collectivités sociales au service de l’emploi et du développement économique de leur territoire.

En effet, l’action sociale, écologique, culturelle des communes, de leurs groupements et de l’ensemble des collectivités territoriales ne peut se déployer dans des territoires dévitalisés, désindustrialisés, socialement sinistrés, marginalisés dans la mondialisation capitaliste.

Les innombrables procédures d’aides publiques aux entreprises mobilisent des fonds gigantesques – quelque 200 milliards d’euros chaque année, 40 milliards en 2019 pour le seul CICE. Elles aboutissent, le plus souvent, à subventionner les profits des entreprises bénéficiaires sans effet mesurable sur l’emploi et la croissance réelle, et sans que ces procédures permettent aux citoyens d’exercer un quelconque pouvoir sur les décisions touchant à l’utilisation des profits des entreprises et des crédits bancaires.

La bataille doit donc continuer contre les formes les plus perverses d’aides publiques, comme le CICE ou le CIR, et pour le contrôle, par les citoyens et leurs représentants, de l’utilisation des fonds publics mis à la disposition des entreprises.

Mais il faut aller plus loin. Il se trouve que le levier le plus puissant d’action publique en faveur de l’économie locale est la réorientation du crédit bancaire, tant il est vrai que l’accès au crédit, particulièrement pour les PME, détermine la capacité de développement des entreprises et leur existence même.

Or les banques, aujourd’hui refinancées à taux négatif par la Banque centrale européenne, continuent néanmoins de prendre en compte, comme critère d’attribution des crédits, les perspectives de rentabilité des projets financés. Cela les conduit à privilégier le financement des placements financiers ou immobiliers plutôt que les projets axés sur la création de valeur ajoutée dans les territoires par le développement et la sécurisation de l’emploi et de la formation. En particulier, les projets des PME-TPE, ceux qui portent sur des investissements « immatériels », peinent à être pris en compte par le système bancaire dès lors qu’ils ne s’accompagnent pas d’un apport de garanties matérielles ou financières qui supposent une accumulation préalable de capital. L’avis Les PME/TPE et le financement de leur développement pour l’emploi et l’efficacité présenté en mars 2017 par Frédéric Boccara au CESE établit un diagnostic approfondi et largement partagé de ces difficultés. Il préconise des mesures précises pour commencer d’y remédier. C’était également l’objet du colloque « Politiques locales pour l’emploi, la création de richesses et l’écologie : quels leviers pour le financement des PME-TPE ? » organisé au Sénat le 28 octobre 2019 par Pascal Savoldelli, sénateur du Val-de-Marne, et la revue Économie et politique.

Venant à l’appui des mobilisations sociales et écologiques, des mises relativement modestes de fonds publics sous forme de garanties d’emprunts ou de bonifications d’intérêt permettraient de mobiliser des montants typiquement dix fois plus élevés de crédits bancaires. Elles exerceraient un puissant effet de levier qu’un refinancement à taux négatif par la Banque centrale européenne des crédits aidés par le fonds régional viendrait encore renforcer considérablement. Ces aides seraient réservées aux crédits finançant des investissements réalisés par des entreprises, à condition que ces investissements répondent à des critères précis d’efficacité économique, sociale et écologique. La mise de fonds publics serait d’autant plus élevée – jusqu’à rabaisser le taux du crédit en dessous de zéro pour les meilleurs projets – que l’effet attendu sur l’emploi, la formation, les économies d’énergie et de ressources naturelles serait plus fort. La sélection de ces crédits, le suivi et le contrôle de ces investissements obéiraient à des procédures démocratiques, sous la responsabilité des élus et donnant une large place à l’initiative et à l’intervention des citoyens.

Ce type d’intervention peut être déployé à l’échelon national : ce serait la mission d’un fonds national pour l’emploi et la formation. De la même façon, des fonds régionaux ou locaux pour l’emploi et la formation constitueraient l’outil le plus approprié à l’intervention des communes et des collectivités territoriales en faveur de l’emploi, du développement économique et de l’environnement sur leur territoire.

La proposition de loi pour une sécurisation de l’emploi et de la formation, déposée par André Chassaigne en janvier 2017, et sa déclinaison dans le projet de proposition de loi d’expérimentation « entreprises de élaboré par un groupe de travail animé par Sylvie Mayer (secteur ESS du PCF), Hervé Defalvard (maître de conférences à l’université de Marne-la-Vallée) et Denis Durand (commission économique du PCF), décrivent précisément l’organisation institutionnelle sur laquelle pourrait s’appuyer l’intervention des communes, des intercommunalités et des autres collectivités territoriales. Voir le dossier consacré à ce sujet dans le numéro n° 770-771 (sept.-oct. 2018) d’Économie et politique.

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La restructuration des institutions financières publiques est une étape importante dans la soumission de la société française au capital et aux marchés financiers. Pour conjurer les périls qui l’accompagnent, un très large rassemblement de forces sociales, syndicales, politiques peut se constituer pour exiger la constitution d’un pôle financier public digne de ce nom, mettant en réseau la Banque postale, BPI France, la CDC, la CNP et d’autres réseaux bancaires nationalisés, en liaison avec les banques mutualistes, avec la Banque de France (établissant le lien avec la Banque centrale européenne) autour d’une mission commune, un service public du crédit pour financer les investissements favorables à l’emploi, à la formation, à la recherche, au développement des services publics, à la production de ces biens communs de l’humanité que sont le climat, la pureté de l’air et de l’eau, la biodiversité, la santé.