Retour sur le rapport du COR de novembre 2019 : Perspectives des retraites en France à l’horizon 2030

Alors que la bataille sur les retraites fait rage, il n’est pas inutile de revenir sur le rapport commandé par le Premier ministre au COR en septembre et rendu public en novembre dernier, lequel a contribué à justifier la proposition d’un « âge-pivot » à 64 ans.

Une commande que le COR n’a exécutée qu’en partie

Ainsi que nous l’avions pressenti au moment de la discussion de la commande du Premier ministre en septembre, le but de cette commande était pour le gouvernement de pouvoir s’appuyer sur le COR pour justifier un recul de l’âge de départ en retraite, objectif dont édouard Philippe n’a jamais fait mystère.

Il a notamment demandé que les résultats soeint exprimés en milliards d’euros (et non uniquement en pourcentage du PIB) : s’agissant d’un système qui gère plus de 300 Mds€ de cotisations et de presta-tions les soldes exprimés en milliards d’euros sont toujours plus impressionnants qu’un déficit représentant quelques dixièmes de points de PIB. Ce rapport devait présenter « comme le font traditionnellement les rapports du COR, la contribution que pourrait apporter chacun des 3 leviers que sont le montant de la pension moyenne, l’âge moyen de départ à la retraite, et le taux de prélèvement, au redressement de l’équilibre financier en 2025 ».

Mais au-delà, il demandait au COR « d’éclairer le débat sous-jacent sur l’âge de départ à la retraite en indiquant les mesures concrètes qui devraient être éventuellement mises en œuvre pour induire un report de l’âge effectif de départ, et analysera leurs impacts sur les différentes catégories de population… » En clair, il demandait au COR de faire des propositions sur les voies et moyens du recul de l’âge de départ en retraite !

Le COR n’a exécuté la commande qu’en partie. Le rapport indique que « le fait que tous les membres du COR aient adopté le rapport ne saurait être interprété comme une adhésion de tous à la démarche qui soustend cet exercice de diagnostic. Ainsi, le fait que le système de retraite présente un déficit en 2025 n’implique pas nécessairement pour tous les membres du COR que celui-ci doive être résorbé à cette échéance par des mesures d’économies. De même, le fait que ce rapport présente l’impact chiffré de potentielles mesures ne signifie pas que celles-ci soient considérées comme opportunes par tous ».

Un résultat nécessairement très proche du rapport annuel de juin 2019

Sans surprise, les résultats sont très proches de ceux du rapport annuel: le déficit global du système de retraite serait compris entre -7,9 Mds€ et -17,2 Mds€ en 2025 (soit une fourchette comprise entre -0,3 % et -0,7 % du PIB), et -7,9 Mds€ et-26,9 Mds€ en 2030 (entre-0,3 % et 1 % du PIB), selon les différentes hypothèses retenues.

En juin dernier, le déficit était de -0,6 % en 2025 et compris entre -0,5 % et 0,8 % dans la convention COR (à présent dénommée convention TCC (taux de cotisation constant)⁽¹⁾.

Ce résultat n’est guère surprenant. Notons d’abord que la part des dépenses dans le PIB estimée par le rapport annuel est identique à celle figurant dans le rapport annuel (13,8 % du PIB).

Les hypothèses démographiques sont identiques à celles du rapport annuel (il s’agit des projections démographiques 2016 de l’INSEE). Notons que les derniers résultats observés correspondent plutôt au bas de la fourchette par rapport aux scénarios de l’INSEE (fécondité plutôt basse et gains d’espérance de vie qui tendent à se ralentir), comme le soulignait le démographe Hervé Le Bras dans une récnte tribune publiée par Le Monde⁽²⁾.

Les projections économiques sont construites de la même manière que dans le rapport annuel.

Jusqu’en 2023, les hypothèses retenues sont les hypothèses figurant dans le projet de loi de finances et le PLFSS : croissance de 1,4 % en 2019, 1,3 % en 2020 et 2021, puis 1,4 % en 2022 et 2023, taux de chômage de 8,5 %.

Ensuite, à partir de 2024, le COR présente 4 scénarios qui sont les mêmes que dans le rapport annuel : productivité de 1 %, 1,3 % 1,5 % et 1,8 %, associés à un taux de chômage de 7 % en 2032 (soit après la fin de la période de projection du rapport de novembre).

Par conséquent, à l’horizon 2025, les projections du COR dépendent principalement des hypothèses du gouvernement. L’écart est un peu plus important en 2030.

Le calcul de l’ensemble du système de retraite est purement conventionnel et n’a aucun sens économique

Toute la discussion récente a tourné autour du solde du système de retraite dans son ensemble. C’est notamment sur cette base que s’appuie édouard Philippe pour proposer un âge pivot de 64 ans en 2027.

Sauf que le calcul de ce solde est purement conventionnel, et qu’à y bien réfléchir il n’a aucune signification économique.

Ce problème n’est pas nouveau. J’avais souligné le problème dans mon article consacré au rapport annuel 2019⁽³⁾ : c’est ce que j’avais appelé « les secrets de fabrique du COR ».

Le régime de retraites des fonctionnaires de l’État est équilibré par construction

Le problème est le suivant : le régime des fonctionnaires de l’état est structurellement équilibré. Il faut rappeler que les fonctionnaires de l’état n’ont pas de caisse de retraite et que les pensions des fonctionnaires constituent une rubrique de dépense du budget de l’état.

Par conséquent, il n’y a pas à proprement parler de cotisation employeurs. En revanche, il existe une cotisation salariale, longtemps de 7,85 %, et aujourd’hui de 11,10 %. Le chiffre, par ailleurs très élevé (74,28 %), de cotisation employeur (parfois appelée cotisation implicite) est égal au montant des pensions versées aux fonctionnaires figurant en dépenses au budget de l’état diminué de la cotisation salariés, le tout étant rapporté à la masse salariale des fonctionnaires (hors primes) pour donner l’équivalent d’une cotisation employeurs. Depuis les années 2000, ce poste budgétaire est identifié dans un compte spécial, le CAS⁽⁴⁾ pensions. Par conséquent, le régime des fonctionnaires de l’état ne peut être en déficit. Quand la masse des pensions versées augmente, la cotisation implicite augmente aussi. Notons que la situation est similaire dans la plupart les régimes spéciaux d’entreprise (SNCF, RATP, régime des industries électriques et gazières, Banque de France⁽⁵⁾…).

Dans les rapports de la Commission des comptes de la Sécurité sociale, cette dernière traite de cette manière le régime des fonctionnaires, notamment dans ses comptes prévisionnels : si la prévision fait apparaître une augmentation des pensions, la cotisation employeurs de l’état augmente à due concurrence.

« La convention COR »

Pour sa part, le COR procède de manière différente, et ce depuis son premier rapport de 2001. Le COR bloque le taux de cotisation employeurs au niveau atteint au point de départ de l’exercice de prévision (par exemple l’année 2000 dans le premier rapport, et 2018 pour le rapport 2019).

L’absurdité de cette convention apparaît de manière manifeste si l’état prévoit, comme le fait Macron, d’importantes suppressions d’emplois. Ces suppressions d’emplois entraînent, toutes choses égales par ailleurs, une diminution des recettes du régime des fonctionnaires qui entraînent une baisse des recettes du système dans son ensemble (d’autant que le taux de cotisation implicite du régime des fonctionnaires est beaucoup plus élevé que le taux de cotisation du privé), donc un déficit du système de retraites dans son ensemble.

Vu du côté du gouvernement, comme par définition il est exclu d’augmenter les cotisations, il n’y a qu’une réponse possible à la hausse du déficit (qui en l’espèce résulte exclusivement de l’hypothèse de suppressions d’emplois dans la Fonction publique), le seul moyen pour revenir à l’équilibre est de reculer d’une manière ou d’une autre l’âge de départ en retraite, tout en permettant au gouvernement de dire que c’est le COR qui démontre que ce recul est la seule solution !

En résumé, pour compenser les effets sur les retraites de la casse de l’emploi public, il faut reculer l’âge de la retraite des salariés du privé comme du public !

Cette convention ayant occasionné des polémiques de plus en plus fréquentes, le COR a été amené à présenter d’autres conventions, en particulier une convention dite PIB, dans laquelle le taux de cotisation des fonctionnaires augmente comme le PIB, à côté de la convention dite CCSS (commission des comptes de la Sécurité sociale) déjà mentionnée.

Le caractère conventionnel du solde ayant été au centre des débats sur la lettre de mission d’édouard Philippe, le rapport de novembre distingue 3 conventions différentes. Ce sont les mêmes qui ont déjà été évoquées, mais dans le rapport de novembre elles sont rebaptisées: la convention COR devient la convention TCC (taux de cotisation constant), la convention CCSS devient la convention EPR (équilibre permanent des régimes⁽⁶⁾ ), et la convention PIB la convention EEC (effort de l’état constant). Le rapport donne alors un déficit exprimé en milliards d’euros comme le demandait le Premier ministre en 2025 et 2030, associé à chaque scénario de croissance de la productivité (ou en termes parlants de hausse des salaires).

Les résultats obtenus en croisant les 3 conventions avec les scénarios de productivité du travail sont résumés par le tableau ci-dessous (nous n’avons repris que l’hypothèse haute de 1,8 % et l’hypothèse basse de 1 %).

Sans surprise, c’est la convention TCC qui donne les résultats les plus pessimistes: -17,2 Mds€ en 2025 avec 1 % de croissance du salaire moyen (soit 0,7 % du PIB) et 26,9 Mds€ en 2030 (1 point de PIB). En revanche, et ce résultat est un peu surprenant, c’est la convention EEC qui donne les meilleurs résultats -7,9 Mds€ en 2025 (0,3 pt de PIB), avec un résultat identique en 2030 avec une croissance des salaires de 1,8 % (scénario le plus favorable).

L’ancien scénario CCSS est en effet intermédiaire avec une fourchette comprise entre 11,5 Mds€ de déficit en 2025 (scénario 1,8) et 12,3 (scénario 1 %) soit 0,4 pt de PIB, et entre 17,6 et 23,2 avec les mêmes scénarios (0,5/0,7 pt de PIB).

C’est donc cette pluralité de conventions concernant les fonctionnaires qui explique la diversité des résultats affichés concernant le solde du système de retraites que les médias ont mis en avant.

De ces 3 méthodes, celle qui est la plus proche de la réalité actuelle est sans doute la convention EPR, qui est paradoxalement celle qui est la moins mise en avant. Les 2 autres conventions sont en revanche purement théoriques.

Au fond, c’est la signification même de ce solde global qui doit être mise en question.

On voit que contrairement au solde des régimes de retraite du privé qui dépend effectivement largement de facteurs démographiques et économiques, le solde global dépend fondamentalement de décisions politiques de l’Etat, et en particulier des suppressions d’emplois dans la Fonction publique.

Et s’agissant du secteur privé, le déficit est beaucoup plus modéré (même s’il convient de souligner qu’en 2030 la fourchette des résultats oscille entre 0,3 % du PIB et 1 %, à comparer par exemple à une dette publique de 98 % du PIB).

S’agissant du secteur privé, le solde CNAV / FSV / AGIRC / ARRCO donne les résultats suivants (nous reprenons également l’hypothèse haute de 1,8 % et l’hypothèse basse de 1 %) pour chacun des 4 scénarios.

Les déficits restent très modérés, rapportés au PIB. Il n’y a donc pas péril en la demeure.

Il faut toutefois prendre garde à un point : le rapport note, on l’a mentionné au début de cet article, que les dépenses sont restées stables. Mais il s’agit des dépenses telles qu’elles résultent des règles actuelles, en particulier des effets des réformes successives, avec notamment le recul de l’âge de la retraite à 62 ans, l’indexation sur les prix, les effets régressifs des accords ARRCO-AGIRC, etc. Pour améliorer les retraites, il faudrait dégager de nouveaux financements à hauteur de 100 à 120 Mds€ (6 points de PIB).

Mais le déficit actuel du régime général est très inférieur à ce que donnent les projections sur le système dans son ensemble.

La conclusion qui s’impose, c’est qu’il faut sortir de la nasse dans laquelle nous enferment les gouvernants actuels (comme les précédents) et sortir d’un raisonnement dans lequel les choix gouvernementaux, notamment de casse de l’emploi public, sont la cause première du déficit et viennent justifier de nouvelles régressions, en premier lieu le recul de l’âge de la retraite.

D’autres éléments mis en évidence par le rapport

Puisque les dépenses sont stables, la dégradation du déficit par rapport aux rapports précédents tient donc aux recettes.

On a vu l’importance des choix en matière d’emploi public, mais le rapport met d’autres points en évidence.

• Le premier facteur est paradoxal: l’amélioration attendue de l’emploi se traduirait par de moindres transferts en provenance de l’UNEDIC (prise en charge des cotisations des chômeurs). Selon le rapport, il y aurait également de moindres transferts en provenance de la CNAF, au titre de l’AVPF⁽⁷⁾. Il en résulterait une baisse de recettes pour le système de retraite, ces dispositifs de solidarité ne représentant plus qu’1 % du PIB en 2030, contre 1,2 % en 2018. Le COR prévoit donc un moindre recours à ces dispositifs. On peut être d’accord avec le constat de moindres recettes en provenance de l’UNEDIC, mais normalement cela devrait être compensé par la hausse de l’emploi. Il est vrai que dans le modèle du COR, la baisse du chômage est très progressive, puisqu’un taux de chômage de 7 % ne serait atteint qu’en 2032, soit après la fin de la période sous revue.
• Le second facteur est la montée en puissance des exonérations, qui ont explosé en 2018 et 2019 (pour atteindre d’après mes calculs 83,6 Mds€ toutes branches confondues), et notamment de celles qui ne sont pas compensées: heures supplémentaires, suppression du forfait social sur l’épargne salariale pour les PME liées à la loi PACTE, prime « défiscalisée et désocialisée de 1 000 €. » La perte de recettes figurant au rapport est certainement sous-estimée, d’autant que la DSS se refuse pour l’instant à chiffrer l’impact de la prime de 1 000 € qui est sans doute d’au moins 800 M€ en 2019 (toutes branches confondues). Le rapport met en évidence d’autres éléments intéressants. En particulier, il montre que la dégradation du taux de remplacement est d’ores et déjà à l’œuvre.

Le rapport souligne également que la baisse du taux de remplacement des revenus d’activité par les pensions de retraite est déjà engagée.

« La pension moyenne de l’ensemble des retraités rapportée au revenu d’activité moyen décroîtrait ainsi sur toute la période de projection, après une longue période de hausse régulière. Cette baisse serait relativement modérée jusqu’en 2025, où la pension moyenne représenterait aux alentours de 49,8 % des revenus moyens d’activité contre 51,4 % en 2018. La baisse serait ensuite plus prononcée et la pension moyenne relative varierait entre 47,1 % dans le scénario 1,8 % et 48 % dans le scénario 1 % en 2030. » ⁽⁸⁾

En revanche, les pensions continueraient à croître en valeur absolue du fait de ce que les spécialistes appellent « l’effet noria », mais cette hausse serait très inférieure à celle du salaire moyen. La pension moyenne (y compris majorations de pension et réversion) s’élevait à 1 544 € par mois en 2018. Elle varierait entre 1 635 € en 2030 (scénario 1 %) et 1 646 € (scénario 1,8 %), soit une croissance de 6 % sur la période de projection. Dans le même temps, le revenu d’activité augmenterait de 14 %⁽⁹⁾.

Le rapport analyse aussi les effets des différentes réformes sur le niveau des dépenses de retraite. Si l’âge de la retraite avait été maintenu à 60 ans, que la durée de cotisation n’avait pas augmenté et que les pensions étaient restées indexées sur les salaires, la part des retraites dans le PIB serait de l’ordre de 19 % en 2030.

Les scénarios de retour à l’équilibre

Conformément à la lettre de mission d’édouard Philippe, le COR présente un ensemble de propositions pour revenir à l’équilibre en distinguant les 3 paramètres traditionnels: hausse des cotisations, baisse des pensions et recul de l’âge de départ. Il détaille cependant beaucoup plus le recul de l’âge, proposant 5 scénarios distincts.

Hausse des prélèvements

D’après le COR, il faudrait augmenter le taux de prélèvement de 0,7pt à 1,5 pt pour équilibrer les comptes à l’horizon 2025. Cela impliquerait de trouver 1 point de cotisation supplémentaire. Cela correspondrait à une hausse de cotisations de 0,2 pt par an, qui n’a rien d’insurmontable.

Baisse des pensions

Le second levier est la baisse des pensions. La baisse de pensions relative au revenu d’activité (le taux de remplacement) devrait s’échelonner entre 1,1 pt et 2,4 pts. Cela correspondrait par exemple selon le COR à une indexation de 0,5, correspondant à une baisse annuelle de pouvoir d’achat de 1,1pt, si l’inflation est de 1,6 %, ce qui correspond aux prévisions du gouvernement : on est dans les ordres de grandeur de la sous-indexation des pensions CNAV observée depuis 2 ans.

Recul de l’âge de liquidation

Mais l’option que le COR a le plus travaillée est le recul de l’âge de départ, option ayant manifestement la préférence du gouvernement (et particulièrement de Matignon), mais aussi du Medef, qui défend la perspective d’un recul de l’âge d’ouverture du droit avec opiniâtreté.
Il n’est pas inintéressant d’examiner ces 5 scénarios, après que le Premier ministre ait fait connaître ses orientations sur la réforme des retraites.

1. Le premier scénario est le recul de l’âge d’ouverture du droit. Selon les scénarios retenus, il faudrait reculer, pour la génération 1963, l’âge d’ouverture du droit de 63 à 64,3 ans, selon le scénario de croissance retenu.
2. Augmentation de la durée d’assurance: par rapport au scénario actuel résultant de la réforme Touraine, la durée de cotisation requise pour une retraite à taux plein passerait à 44 annuités pour la génération 1963, contre 42 annuités dans la réforme Touraine (et 46,3 annuités dans le scénario le plus pessimiste).
3. Mesures combinant recul de l’âge et augmentation de la durée d’assurance : d’un âge d’ouverture du droit de 62,8 ans, combiné à 42,4 annuités de cotisation, à 63,8 ans, avec 42,9 ans de cotisation.
4. Création d’un âge minimal du taux plein, ce qui correspond à l’âge pivot d’édouard Philippe. Celui-ci serait entre 63,1 ans et 64,3 : on est très près du scénario gouvernemental.
5. Enfin, combinaison d’un âge minimum du taux plein et d’une diminution de l’âge d’annulation de la décote. Dans le scénario du COR, les 2 resteraient distincts : 63,2 ans pour l’âge du taux plein, et 65,8 ans pour l’ADD, et 64,6 ans pour l’un et l’autre dans le scénario le plus pessimiste. On retrouve ce scénario dans les propositions gouvernementales qui proposent une convergence de l’âge pivot et de celui d’annulation de la décote.

Brèves réflexions conclusives

Le travail demandé au COR était donc particulièrement contraint. Il a répondu à la commande, et n’a sans doute pas par hasard surtout développé ce qui correspondait aux orientations du gouvernement (notamment dans le dernier scénario). Il a aussi veillé à ne pas aller trop loin, en s’engageant pas dans des propositions plaidant pour un recul de l’âge de la retraite que certains des membres (et pas seulement la CGT), n’auraient jamais acceptées, et qui auraient mis en danger une institution déjà menacée par le rapport Delevoye.

Pour autant, la leçon principale de ce rapport est méthodologique. Le rapport montre l’impossibilité de calculer un solde global du système de retraite avec une méthodologie sérieuse, et par suite l’inanité d’une approche comptable, parfois appelée « pilotage par les soldes » du système de retraite, et s’inscrivant dans une approche « ordolibérale ». Celle-ci doit reposer au contraire sur une démarche fondée sur la réponse aux besoins, avec la notion centrale de taux de remplacement. Ce qui signifie aussi que le pilotage des retraites doit être fondé sur « des prestations définies », où ce sont les recettes qui s’ajustent aux besoins, et non l’inverse. C’est sans aucun doute l’enjeu central de la bataille en cours.