La gratuité des transports publics en question

La proposition de « gratuité des transports publics » est devenue en peu de temps un élément de programme de listes de gauche des prochaines municipales de 2020. Pourtant, trop souvent présentée comme LA réponse de progrès aux enjeux d’un service public de transport moderne des personnes, elle pourrait paradoxalement en constituer un piège en focalisant l’attention sur un seul volet des enjeux de la mobilité sur les territoires : le pouvoir d’achat des ménages. Car si ce volet n’est évidemment pas à négliger, il n’en demeure pas moins très loin d’épuiser le défi d’un service public de la mobilité efficace et de qualité adapté aux besoins des personnes et des territoires et intégrant les réalités économiques, sociales, démographiques, écologiques d’aujourd’hui et de demain. La problématique d’un service public de la mobilité moderne et de progrès, et bien évidemment de son financement, comme enjeu essentiel pour tous nos territoires et leur capacité de développement, nécessite donc d’être approfondie pour en extraire un cadre de propositions utiles au débat dans la campagne électorale et pour les luttes sociales. Économie et Politique se propose d’engager ce travail dans ce numéro.

La gratuité des transports quel financement ?

Christophe Cerpedes

Aucun service public n’est gratuit. Tous nécessitent des ressources. Les transports n’échappent pas à cette règle. Il convient d’abord de rappeler que les recettes des collectivités territoriales sont de deux sortes : les produits fiscaux et les produits des redevances. à ce titre, il est important de rappeler que les dotations de l’état et les emprunts sont des ressources de nature fiscale. Pour les dotations, il s’agit d’un transfert de fiscalité géographique : ce sont les impôts des redevables nationaux redistribués localement. Pour les emprunts, il s’agit d’un transfert dans le temps : les impôts des redevables de demain rembourseront l’emprunt d’aujourd’hui.

Deuxième élément technique à avoir en tête : les transports sont obligatoirement gérés en budget annexe devant, comme le budget principal, s’équilibrer par lui-même tant en section de fonctionnement qu’en section d’investissement. Il n’est possible de subventionner un budget annexe qu’à hauteur d’une contrainte de service public qui lui est imposée telle que… la gratuité. Ainsi les recettes de fonctionnement sont : les recettes de billetterie (redevance, en moyenne 30 %), les subventions d’équilibre des collectivités locales (fiscalité, 30 %) et le versement transport (fiscalité, 40 %).

Lorsque la gratuité des transports est évoquée, c’est pour signifier la disparition des recettes de billetterie. Pour compenser, il n’y a alors que deux possibilités: augmenter la subvention d’équilibre ou/et augmenter le versement transport (VT).

Concernant la subvention d’équilibre, cela revient à faire augmenter la participation du budget principal. Or les budgets principaux sont sous tension, particulièrement depuis la baisse des dotations sous le quinquennat Hollande suivi par la politique de « contractualisation » voulue par E. Macron.

Concernant le VT, il s’agit d’une contribution locale des employeurs de plus de 11 salariés. Ce versement a subi une diminution de son assiette durant la législature précédente (relèvement du seuil de 10 à 11 salariés et réforme « versement mobilité » de la loi « NOTRe »). De plus, les collectivités n’ont qu’un pouvoir de taux limité : selon les strates, le maximum est de 1,75 % (ou 2,85 % en région parisienne). Ainsi, dans de nombreux cas, le plafond de VT est déjà atteint. Là où c’est possible, l’augmentation du VT est légitimée par le fait que la gratuité des transports publics exonère les employeurs de la prise en charge obligatoire du remboursement partiel (50 %) des frais de transport.

Pourtant des agglomérations ont déjà fait le choix de la gratuité dans le sillage de Châteauroux (pionnière en 2001) : elles sont aujourd’hui 29. Pour ces collectivités, les recettes de billetterie avant gratuité représentaient en moyenne 10 % du total des recettes. Pour aucune la part était supérieure à 20 %.

Ces différentes agglomérations ont un autre point commun : un réseau de bus arrivé à maturité. Ce sont les lignes de métro et de tramway qui nécessitent les investissements les plus lourds (donc de la dette, donc des frais financiers). Ce sont les lignes de métro et de tramway qui génèrent le plus de frais d’entretien. Les agglomérations qui ont fait le choix de la gratuité l’ont pu car elles n’avaient pas ces coûts à supporter.

Un dernier élément d’équilibre budgétaire est à prendre en compte : l’accroissement de l’activité résultant de la gratuité (pour l’agglomération d’Aubagne, où la gratuité est adoptée depuis 2009, l’activité a augmentée de… 170 %). Cet accroissement génère de fait des frais de fonctionnement supplémentaires, et peut, dans certains cas, nécessiter de nouveaux équipements. Le passage à la gratuité doit donc résoudre la problématique suivante: comment faire plus avec moins ?

Dans ces conditions, il semble qu’il faille porter la question de la gratuité au cas par cas, en commençant par les agglomérations de taille moyenne où le réseau n’appelle pas de futurs investissements et où la part de la billetterie reste modeste. Ailleurs les axes de batailles peuvent se concentrer sur la gratuité ciblée (exemple : week-end gratuits) et/ou sur la tarification sociale (gratuité ou tarifs réduits selon les catégories sociales).

Finalement la question de la gratuité bloque encore sur les moyens financiers à mettre en place pour qu’elle soit soutenable. C’est dans ce sens qu’André Chassaigne et les députés communistes ont déposé une loi (n° 1242 « visant à encourager la gratuité des transports collectifs urbains et périurbains ») permettant entre autres aux collectivités faisant le choix de la gratuité d’obtenir plus de ressources (augmentation du VT, récupération de la prise en charge des frais de transports…).

La question n’est pas celle de la gratuité d’un service public, mais bien celle de sa qualité et de qui paye pour une telle qualité : les ménages modestes (billetterie)? Ou les grandes entreprises (VT) ? Autrement dit, qui paye le service public, le capital ou le travail ?

La gratuité des transports… et après ?

Frédéric Rauch

Forte d’une expérimentation dans de nombreuses municipalités du pays, la gratuité des transports publics est une revendication qui imprègne fortement les programmes électoraux pour les élections municipales de 2020. Reposant sur l’argument d’une contribution limitée des usagers (15 à 30 % en moyenne du coût du transport) qui n’impacterait pas significativement la structure de financement des transports publics, la gratuité est alors avancée comme une proposition de progrès visant à réaffirmer l’engagement politique pour un service public du transport. Elle est même posée comme un identifiant d’une politique véritablement de gauche.

Pourtant, si cette proposition applicable dans certaines conditions peut s’avérer être un élément de réponse local et immédiat bien qu’extrêmement partiel aux limites du pouvoir d’achat des ménages, elle est très loin d’épuiser le cœur du sujet, à savoir la question d’un service public de la mobilité territoriale et de son développement, ou même d’ouvrir des pistes réellement progressistes permettant d’y répondre. Car le transport a un coût, il demande des investissements et un travail.

En outre, elle ne permet pas d’opposer une réponse sérieuse aux attaques contre les politiques publiques du transport et leurs services publics (RATP, SNCF…) inscrites dans la loi d’orientation sur les mobilités (LOM) votée définitivement par la majorité parlementaire le 19 novembre dernier.

La LOM a en effet modifié en profondeur l’offre de services de transports dans le pays. Elle a donné des pouvoirs nouveaux d’organisation des transports sur les territoires aux autorités organisatrices de la mobilité. Celles-ci auront l’obligation d’assurer l’accès à un service multimodal de transports ouvrant ainsi totalement l’accès aux transports individuels et privés contre le développement des services publics actifs. De même, l’information statistique et dynamique sur les transports, actuellement constituée et détenue par les opérateurs publics, devra être rendue publique et accessible à tous les opérateurs publics (inclus étrangers) comme privés afin de favoriser la concurrence et un service de transport multimodal. Les communes et intercommunalités auront ainsi obligation d’offrir un système de billetterie multimodale… Enfin, elle organise la filialisation et la privatisation « sélective » des opérateurs publics existants. En bref, à l’instar de l’ouverture à la concurrence dans le secteur de l’énergie, plutôt que soutenir le développement des services publics des transports, la LOM a posé les jalons d’une déstructuration des services publics actuels et d’une mise en concurrence des opérateurs de la mobilité sur les territoires.

La conséquence de cette orientation, c’est la remise en cause effective du principe de base des services publics : répondre avant tout et efficacement aux besoins de mobilité des populations. La mise en concurrence vise non seulement à introduire une logique de rentabilité entre opérateurs de transport de même niveau d’intervention, mais aussi à hiérarchiser les opérateurs de la mobilité selon les types de prestations de services offerts (la LOM traitant des mobilités assurées par la RATP ou la SNCF, des VTC et taxis, comme des vélos et des trottinettes électriques). Elle travaille un transfert de charges vers les collectivités locales et les usagers autant qu’un cantonnement de l’offre de services publics du transport à un type de services rendus, ceux nécessitant des dépenses d’infrastructure importantes.

Dans ces conditions, la gratuité des transports ne répond qu’à un aspect de l’enjeu : la consommation, plus exactement, la décision individuelle d’utilisation du transport, si celui-ci existe et si tant est qu’il est adapté et de bonne qualité. Elle ne répond pas aux impératifs posés par les luttes présentes des usagers actuels ou potentiels – à savoir obtenir une offre de transport de qualité et adaptée.

Et elle ne répond pas aux évolutions de fond de la libéralisation du secteur de la mobilité des personnes. Elle ne constitue pas un outil politique puissant d’opposition efficace à ces orientations. Elle ne peut que les accompagner en limitant, autant que l’autorisent les politiques d’austérité, leurs effets négatifs sur les populations.

Mais peut-être plus grave encore, la gratuité des transports des personnes ne permet pas de répondre aux enjeux du transport public et des mobilités nouvelles dans les conditions économiques et sociales imposées par la mondialisation, et encore moins aux besoins de leur développement massif sur tous les territoires. Pire, elle pourrait même les masquer dans le nécessaire débat public à instruire sur la question.

En effet, si le gouvernement a réussi à imposer une loi d’orientation visant à libéraliser le secteur des services publics du transport, le socle de son argumentaire repose sur des réalités incontestables. Avec la mondialisation des échanges et l’internationalisation de la production, les besoins de mobilité professionnelle ont explosé. Les interconnexions nationales ou métropolitaines sont désormais incontournables. Parallèlement, la concentration métropolitaine et la régionalisation des territoires imposent un développement massif des mobilités sociales intraet inter-territoriales au sein d’un même territoire, et donc des infrastructures et des services les permettant. Des enjeux fondamentaux qui dépassent très largement la problématique de la gratuité des transports existants et devraient poser, en premier lieu, la question des conditions du financement de leur développement et des nouvelles institutions publiques nationales et décentralisées à créer pour leur opérationalité, et en second lieu, le cadre effectif des batailles politiques locales et nationales à mener pour y parvenir.

Or la problématique de la gratuité ne permet pas de traiter l’ampleur et la nature des financements nécessaires pour le développement de services publics de la mobilité. Elle ne dit rien sur l’enjeu politique d’une maîtrise des financements bancaires mis au service du développement des services publics et de l’intérêt général. Car ce sont des sommes très importantes qui sont en jeu. Et en particulier l’opportunité d’un financement à taux 0, voire négatif, des investissements d’infrastructures via un fonds européen de financement des services publics abondé par la BCE et la nécessité de l’accompagner d’un développement conséquent de l’emploi des travailleurs des transports, en quantité et en qualification. Au contraire, dans un contexte de crise économique et d’austérité renforcée qui réduit les ressources des collectivités locales, conjugué à un transfert récurrent de compétences d’état en matière de mobilité des personnes vers ces mêmes collectivités, elle donne aux collectivités locales un poids qu’elles ne sont pas en mesure d’assumer en l’état, en faisant reposer sur la fiscalité locale la prise en charge de la compensation financière de la « gratuité » des transports. De plus, elle évacue le nécessaire débat sur la constitution institutionnelle d’un service public national/décentralisé de la mobilité réellement démocratisé, et sur sa nature (100 % public, combinaison publique privée…), permettant d’assurer pour chaque strate territoriale une réponse adéquate aux besoins de mobilité des personnes. Un débat politique qui, compte tenu des besoins, pourrait trouver un terreau favorable dans la future bataille des municipales.

Au fond, si la question de la gratuité des transports peut sembler une réponse de bon sens face aux difficultés des ménages et à leurs besoins de mobilité, en faire un point nodal de la réponse progressiste à ces besoins pourrait s’avérer particulièrement contreproductif en contribuant à évacuer du débat les réponses réellement novatrices d’un service public du transport des personnes. Elle peut même rendre « invisible » le travail indispensable des salariés des transports, et donc le besoin de salariés en nombre suffisant, biens formés et travaillant avec des horaires raisonnables. Elle peut invisibiliser aussi l’ampleur des dépenses nécessaires pour leur existence (investissement) mais aussi pour leur fonctionnement qualitativement correct. Dans ces conditions, les obstacles au développement des transports peuvent se trouver eux aussi invisibilisés, ce qui peut mettre à terme des collectivités en porte-à-faux lorsqu’elles n’ont plus les moyens d’assurer une politique de transports gratuits au niveau des exigences. Sans compter le besoin de maîtrise des coûts des entreprises réalisant le transport.