Le rapport annuel du COR 2025 s’inscrit en rupture avec l’histoire passée de cette institution, qui fonctionnait sur la base du consensus, notamment lors du mandat du précédent président, l’ancien directeur de la Sécurité sociale Pierre-Louis Bras.

Ce dernier, dont certaines interventions lors des débats relatifs à la réforme des retraites 2023 n’avaient pas eu l’heur de plaire à l’ancienne première ministre Elisabeth Borne, avait alors été remplacé par Gilbert Cette, un universitaire formé à la direction des études de la Banque de France, et qui avait été notamment pendant plusieurs années président du Comité des experts du SMIC où il s’était fait remarquer notamment par son opposition systématique aux coups de pouce du SMIC, et ses critiques au principe même d’un salaire minimum national.

Ce n’est au demeurant pas faire injure à ce dernier que d’écrire qu’il est connu pour son adhésion aux principes de « l’économie de l’offre », et par une proximité idéologique assumée avec les orientations en faveur de l’économie de l’offre d’Emmanuel Macron.

Cette rupture avec le positionnement historique du COR, consensuel, a notamment été manifeste dans les conditions d’adoption du rapport 2025 sur lesquelles nous allons revenir.

Celles-ci fragilisent incontestablement le COR comme institution indépendante, référence dans le débat public.

Mais cela ne remet pas en cause le fait que le COR produit un ensemble de données qui constituent des repères utiles au débat public, et que cela reste aujourd’hui vrai avec le rapport 2025.

Ce seront les deux parties de cet article.

Le rapport 2025 s’inscrit dans une volonté d’instrumentaliser le COR au service de la politique gouvernementale, et en particulier du recul de l’âge de la retraite

Cette volonté d’instrumentalisation se manifeste d’abord dans les conditions d’adoption du rapport.

Il est certes habituel que les projets de rapports du COR, et très souvent les documents internes des séances de travail, fassent l’objet de fuites, mais on avait rarement connu des fuites aussi précoces.

Il y a des informations convergentes qui laissent à penser que ces fuites ont été orchestrées par le président lui-même, et ce dans le but manifeste de peser sur le débat sur le recul de l’âge de la retraite à 64 ans qui se déroulait au même moment à l’Assemblée nationale.

Mais au-delà de cet aspect conjoncturel, c’est le contenu même du rapport qui doit interroger.

Nous allons revenir sur la principale pierre d’achoppement consistant dans la prise de position en faveur du recul de l’âge de la retraite, mais le premier point de discussion portait sur les hypothèses de productivité.

Des hypothèses de productivité volontairement abaissées

En préambule, il convient de rappeler que l’exercice de projection à long terme du COR repose sur deux types de paramètres : des projections démographiques principalement fondées sur des hypothèses de fécondité et d’espérance de vie produites par l’INSEE (voir infra) et des hypothèses de productivité du travail.

Il est important de noter que dans la mécanique économique du COR où il est fait l’hypothèse d’une stabilité du taux de partage de la valeur ajoutée (la part des salaires dans la valeur ajoutée), les hypothèses de productivité du travail sont équivalentes à des hypothèses d’évolution du salaire moyen. On peut ensuite en déduire une estimation du taux de croissance du PIB, en fonction des hypothèses d’évolution de la population active. Compte tenu du vieillissement de la population, un scénario central de productivité à 0,7 % correspond à un taux de croissance légèrement positif de l’ordre de 0,5 % à 0,6 % l’an.

Lors du mandat du précédent président, le secrétariat général du COR avait procédé à une large consultation d’économistes de diverses sensibilités, qui débouchait sur une ouverture assez large des hypothèses de productivité et par suite de croissance.

C’est tout différent avec Gilbert Cette qui a imposé des hypothèses de productivité extrêmement faibles, avec un scénario central de 0,7 %, encadrés par un scénario pessimiste de 0,4 %, et optimiste (!) de 1 %. Notons que ces hypothèses sont celles de la « mission flash » de la Cour des Comptes, sont les scénarios économiques avaient été travaillés en amont avec le Secrétariat général du COR.

Rappelons qu’encore lors du rapport de 2023, le scénario central était de 1,3 %, avec des variantes comprises entre 0,7 % et 1,8 %. Comme le note pudiquement le rapport, en 2025 » l’hypothèse de 1,3 % n’est plus simulée ». Contrairement à ce que laisse entendre le rapport, ces hypothèses de productivité ne sont nullement consensuelles parmi les membres.

Ce choix d’hypothèses de productivité très faible est justifié par le constat d’une baisse de la productivité depuis 30 ans dans la plupart des pays développés.

Il y aurait beaucoup à dire sur ce constat présenté comme objectif, pour lequel milite le président du COR dans ses propres travaux, et qui s’apparente souvent à l’idée d’une stagnation séculaire inéluctable.

Si les données statistiques font bien apparaitre une tendance à la baisse de la productivité, ses raisons mériteraient sans aucun doute d’être discutées, notamment, dans le cas de la France, la financiarisation de l’économie et l’importance de la désindustrialisation.

Au demeurant, les données fournies par le COR montrent de très grandes différences entre pays, notamment entre la France et les États-Unis, dont les raisons devraient être débattues : par exemple la place de l’industrie, l’effort de recherche ou les dépenses d’éducation, différences qui ne plaident pas pour l’hypothèse d’une fatalité de la disparition des gains de productivité.

Notons en particulier que l’une des années de rupture est 2010, c’est-à-dire la crise économique et financière dite des « subprimes » qui renvoie avant tout à une crise systémique du capitalisme financiarisé dont les effets de long terme se font encore sentir : sous-investissement, poursuite et amplification de la désindustrialisation (notamment dans le cas de la France), éloignement durable de nombreux travailleurs du marché du travail, développement de l’exclusion et de la précarité…

Ce sont ces causes qui expliquent la faible productivité observée depuis 15 ans (sans compter que la crise sanitaire du COVID n’a rien arrangé). Dans ce cadre, les hypothèses imposées par le président du COR tiennent fondamentalement à des options idéologiques qui n’ont rien de scientifique, mais qui en revanche posent la question d’un régime de croissance reposant sur un autre type de logique, reposant notamment sur la transition écologique et le développement des capacités humaines.

Le recul de l’âge de la retraite, un « enrichissement du pays » ?

Depuis de nombreuses années, le rapport annuel du COR comporte un chapitre consacré aux leviers envisageables pour ramener les comptes à l’équilibre, traditionnellement dénommé « l’abaque » dans le jargon du COR.

Traditionnellement, le COR distingue trois leviers de rééquilibrage possibles : la hausse des cotisations, la baisse des pensions et le recul de l’âge d’ouverture du droit à retraite (âge ou durée de cotisation). Le rapport annuel chiffre ainsi la hausse du taux de cotisation nécessaire pour rééquilibrer les comptes, le recul du niveau des retraites ou le report de l’âge, mais traditionnellement il précisait explicitement qu’il ne privilégiait aucune de ces trois options.

Dans la version du rapport qui avait circulé dans la presse avant la séance, il était précisé que parmi les quatre options possibles (contrairement à ce qui se pratiquait dans le passé, la variante hausse des cotisations est scindée entre hausse des cotisations salariales et hausse des cotisations patronales), il était explicitement indiqué que trois de ces options avaient un caractère « récessif » (la hausse des cotisations salariales, celle des cotisations patronales et la diminution de la hausse des pensions), et une seule est « expansive », « le recul de l’âge de départ à la retraite qui permet un accroissement du taux d’emploi ».

« A l’inverse [des trois précédentes], la quatrième voie aboutit à augmenter l’offre de travail et donc à terme l’emploi et le PIB, et en conséquence toutes les recettes fiscales sociales des administrations publiques au-delà des seuls prélèvements finançant les retraites (TVA, IR, IS, cotisations etc.). Cette quatrième voie est expansive et correspond à un enrichissement du pays (hausse du PIB par habitant) ».

Le rapport avance même un chiffrage : pour équilibrer le système, il faudrait porter l’âge de départ à 66,5 ans en 2070.

Et pour bien enfoncer le clou, ce développement était suivi d’un tableau comportant des plus et des moins entre chacune des 4 options. Une seule option comportant uniquement des + pour chacune des colonnes (effet sur le PIB, financement des retraites, effets hors financement des retraites, effet global), l’effet global étant le seul à être coté « ++ » (!)

Cette présentation a suscité une levée de bouclier de la part des organisations syndicales et des élus de gauche (mais pas du patronat), de sorte que pour obtenir une adoption du rapport les formulations ont été adoucies (mais pas supprimées), et le tableau litigieux a été retiré.

Ces orientations inacceptables sont donc toujours présentes ; c’est pourquoi la CGT n’a, cette année, pas approuvé le rapport annuel du COR.

Cet épisode a eu un mérite, celui d’enrichir le rapport sur un point qui avait déjà été traité dans le passé par le COR : les effets du recul de l’âge de la retraite sur les autres risques sociaux.

Selon la DREES (sur données 2019) un relèvement de 2 ans de l’AOD[1] induirait une augmentation des dépenses de protection sociale hors retraites et assurance chômage de l’ordre de 3,6 milliards d’euros concentrée sur les personnes de 62 et 63 ans.

Pour sa part, la DARES a estimé que les dépenses d’allocation de retour à l’emploi (ARE) et emploi formation auraient été rehaussées d’environ 1,3 milliards d’euros

Le retour de la fable du « déficit caché »[2]

Alors qu’au moment où l’actuel Premier ministre François Bayrou avait, notamment dans sa déclaration de politique générale, repris l’idée d’un déficit caché des retraites dû au régime des fonctionnaires en indiquant que l’estimation du solde des régimes de retraite repose sur des conventions, le rapport mentionne la présentation due à l’ancien Directeur général des impôts Jean-Pascal Beauffret et reprise à son compte par Bayrou dans sa déclaration de politique générale, et lui donne ainsi crédit.

Après avoir justifié le fait que le rapport privilégie la convention qu’il baptise maintenant « convention conforme à la législation » (antérieurement convention EPR pour « équilibre permanent des régimes, autrefois appelée convention Commission des comptes de la Sécurité sociale), il mentionne qu’il existe d’autres convention dont la convention EEC (pour effort de l’État constant), la seule à être présentée en annexe[3].

Mais il donne crédit à la fable du déficit caché en considérant qu’« une autre convention [celle défendue par Beauffret dans la revue Commentaire, réfutée dans l’article susmentionné] pourrait considérer que des cotisations fictives permettent d’équilibrer le régime des fonctionnaires de l’État (cotisation salarié/employeur de 85,4 % sur le traitement indiciaire des fonctionnaires) et que celui-ci devrait être ramené à 27,9 % (taux de cotisation sur le salaire brut des salariés du privé).

Selon cette convention, « le déficit des retraites serait majoré d’environ 42 milliards », ce qui est à peu près le chiffre avancé par Bayrou dans sa déclaration de politique générale

Le rapport comporte néanmoins de nombreuses informations utiles sur la retraite et la situation des retraités

Malgré la sévérité des critiques que suscite le rapport annuel 2025, il est essentiel de souligner que le rapport annuel du COR demeure un outil précieux pour alimenter le débat public.

Sans revenir sur l’ensemble des analyses présentées, notamment dans les parties 3 (Les évolutions du système de retraite au regard des autres objectifs du système de retraite) et 4 (les âges et conditions de départ à la retraite), nous allons évoquer un certain nombre de points importants.

Le déficit prévisionnel s’explique avant tout par un décrochage des recettes

Dans le scénario central du COR, les dépenses du système de retraite seraient relativement stables, autour de 14 % du PIB.

Pourtant, le système serait en déficit sur l’ensemble de la période, de -0,2 % du PIB en 2030 à -1,4 % en 2070.

Sans surprise, cela s’explique par une dynamique moindre des ressources, qui passeraient de 13,9 % du PIB actuellement à 12,8 % à l’horizon 2070.

Ce déficit s’explique largement par une diminution de la contribution de l’Etat au financement des retraites dans leur ensemble, qui s’explique notamment par la baisse de la contribution d’équilibre de l’Etat au système de retraite du fait de la baisse des dépenses de la fonction publique de l’Etat dans le PIB[4] et de la fermeture des régimes spéciaux (IEG, SNCF, RATP ) dont le financement est transféré au régime général. En revanche, les régimes complémentaires ARRCO-AGIRC sont largement excédentaires.

Une fiscalisation croissante des ressources

La fiscalisation du financement de la Sécurité sociale est une tendance observée de longue date, depuis la création de la CSG en 1989.

Cette fiscalisation est particulièrement marquée pour la branche maladie dont une grande partie relève de la TVA.

Elle a été plus tardive pour les retraites jusqu’aux années 1990, à l’exception du Fonds de solidarité vieillesse dont le financement a été fiscalisé dès l’origine.

Aujourd’hui, si la CNRACL (Caisse nationale de Retraite des agents des collectivités locales) reste financée à hauteur de 90 % par des cotisations, la part des cotisations à la caisse nationale d’assurance vieillesse n’est que d’environ les deux tiers, le reste relevant de ressources fiscales, notamment en compensation des exonérations générales jusqu’à 1,6 SMIC. Jusqu’à 2018, les retraites complémentaires étaient quasiment exclusivement des cotisations sociales, mais elles sont maintenant financées en partie indirectement par la TVA, en compensation de l’élargissement des exonérations du régime général (jusqu’à 1,6 SMIC) décidé par le PLFSS 2018.

Notons que sur l’ensemble du système de retraite, la part de financement par des ressources parafiscales (ITAF) a doublé entre 2004 et 222, passant de 7 % à 15 % des ressources

Une chute prononcée du taux de remplacement qui entraîne un décrochage du pouvoir d’achat des retraités

Dans le débat public est souvent mis en exergue le fait que le pouvoir d’achat moyen des retraités serait actuellement proche de celui des actifs. En 2022, il représenterait 97 % du pouvoir d’achat de l’ensemble de la population, le pouvoir d’achat moyen des actifs représentant quant à lui 109,5 % du pouvoir d’achat de la population.

Cette situation risque de ne pas durer ; Le rapport 2025 confirme les analyses des rapports précédents, qui montraient déjà un effondrement du taux de remplacement des retraites pour les prochaines générations.

Selon une analyse réalisée par le COR sur la base de cas-types, pour un non-cadre du secteur privé le taux de remplacement, actuellement d’environ 75 %, ne serait plus que d’environ les 2/3 du dernier salaire pour la génération 2000. Pour un cadre, il passerait de 55 % aujourd’hui à 45 % pour la génération 2000.

Il en résulterait une forte baisse du pouvoir d’achat des retraités pour les générations à venir. Il passerait de 97 % du pouvoir d’achat moyen aujourd’hui (comme on l’a vu) à 87,5 % en 2070, sur la base du scénario central du COR (productivité de 0,7 % par an, revenant à son niveau des années 1980.

Le taux de pauvreté des retraités

Selon le rapport 2025, le taux de pauvreté des retraités est significativement inférieur à celui de l’ensemble de la population. Il s’établit à 10,2 %, contre 14,4 % pour l’ensemble de la population, et 20,4 % pour les enfants de moins de 18 ans.

Le rapport souligne que « les retraités ont un niveau de vie plus élevé que celui des personnes pauvres, notamment en raison de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (minimum-vieillesse), dont le montant pour une personne seule (935 euros en moyenne) représente à lui seul 77 % du seuil de pauvreté et peut être cumulé avec une allocation logement si on est locataire. En comparaison, le revenu de solidarité active, de 514 euros en moyenne pour une personne seule après déduction du forfait logement, permettait d’atteindre 42 % du seuil de pauvreté en 2022.

Les inégalités femmes/hommes en matière de retraite

La question des inégalités femmes-hommes en matière de retraite est un débat essentiel depuis de nombreuses années. L’équité femmes-hommes en matière de retraite est au demeurant un des indicateurs obligatoirement suivis par le COR depuis la réforme de 2014.

De nombreuses études ont montré que les écarts en matière de retraite reflètent et amplifient les inégalités salariales femmes/hommes.

Le rapport fait plusieurs constats intéressants :

• la durée de carrière moyenne des femmes, qui représentait les ¾ de celle des hommes pour la génération 1926, en représente 94 % pour la génération 1950 et pourrait rejoindre et même dépasser celle des hommes pour la génération 1955 ;
• les écarts de pension entre les femmes et les hommes persistent, mais devraient tendre à se réduire. Pour la dernière génération observée, la génération née en 1956 qui a eu 67 ans en 2023, le montant des pensions de droit direct hors majorations pour 3 enfants, vaut 71,2 %, alors que pour la génération 1940 il valait 56 % ;
• la réversion tend à réduire les écarts de pensions entre femmes et hommes, mais cette contribution tend à se réduire. Aujourd’hui (en 2023), la part de la réversion totale des femmes représente 19,5 % de la pension moyenne totale des femmes, contre 22,7 % en 2013.

Un recul de l’âge de départ

C’est la réforme Sarkozy de 2010, qui a remis en cause la retraite à 60 ans, qui a véritablement engagé la hausse progressive de l’âge de départ. Selon le COR, l’âge de départ effectif se stabiliserait à 64,7 ans à partir de la génération 1975. Cette estimation est réalisée à législation constante, c’est-à-dire sur la base de la réforme de 2023 (passage de l’âge d’ouverture du droit à retraite de 62 à 64 ans), mais tient aussi à l’allongement de la durée de cotisation résultant de la réforme Touraine de 2014.

Le COR fournit également des données précieuses sur la situation des salariés au moment où ils liquident leur retraite.

A 61 ans, un quart des salariés ne sont ni en emploi, ni à la retraite. Selon le COR, cela s’explique souvent par une situation de mauvaise santé ou de handicap, mais pas toujours : 3,7 % sont au chômage, et 21,7 % sont inactifs (dont 15 % en mauvaise santé). Notons que 2 % des inactifs n’ont jamais travaillé.

S’agissant des effets des incapacités sur la capacité à exercer un travail, le rapport confirme que les personnes concernées passent nettement moins de temps que les autres en emploi (4,2 années contre 10,5 années en 2020). Après 50 ans, les personnes présentant des incapacités passent 8,5 ans sans emploi ni retraite, contre 1,8 années pour les personnes sans incapacité.

La démographie, un débat à affronter

Nous voudrions évoquer un dernier point.

Le COR a fait le choix, pour ce rapport, de ne pas modifier les hypothèses démographiques des précédents rapports, hypothèses dues à l’INSEE.

Il est toutefois légitime de s’interroger sur ces hypothèses, qui ont un impact significatif sur les équilibres du système de retraite.

Deux points en particulier devront être rediscutés : le taux de fécondité (c’est-à-dire le nombre d’enfant par femme, et les hypothèses de solde migratoire.

• Dans un contexte marqué par la baisse de la fécondité dans la plupart des pays développés, notamment l’Allemagne mais aussi notamment les pays d’Europe du Sud, la France apparaissait jusqu’au milieu de la décennie 2010 comme une exception. Entre 1995 et 2007, l’indice conjoncturel de fécondité avait crû dans des proportions importantes pour atteindre 2 enfants par femme, soit un niveau proche du seuil e renouvellement des générations de 2,1 enfants par femme, mettant la France au premier rang, à égalité avec l’Irlande. Mais depuis le milieu des années 2010, il a commencé à baisser pour se replier autour d’1,62 enfant par femme en 2024. Il faut toutefois noter que ce mouvement de baisse va de pair avec la tendance constante au recul de l’âge d’arrivée du premier enfant, que l’INSEE a récemment confirmé.
• Le second sujet est celui du solde migratoire. Depuis la création du COR, les hypothèses de solde migratoire de l’INSEE ont beaucoup bougé, parfois du simple au double ! Actuellement, le scénario de l’INSEE retient un solde migratoire positif de 70.000 entrées par an. Or, quand on parle de solde migratoire, il ne faut jamais perdre de vue qu’il s’agit d’un solde, comportant des entrées et des sorties. Il résulte à la fois d’entrées (l’immigration), mais aussi de ce qu’on appelle les « expatriés » qui ont pu être importants certaines années, par exemple avec les mouvements d’expatriation vers Londres ou par exemple vers le Canada. Il reste que, comme le souligne le rapport du COR, les dernières données sont très éloignées des hypothèses du COR, avec un solde positif moyen 2019/2021 de 152 000 entrées nettes (soit le double du scénario de l’INSEE), avec un solde net de 189 400 entrées en 2021.

Conclusion

Le premier message de cet article est clair : le COR, comme institution indépendante telle qu’on l’a connu, est en danger. Les organismes indépendants qui avaient fait flores dans les années 2000 sur le modèle du COR ne correspondent pas au logiciel du pouvoir actuel. Il avait d’ailleurs tenté un coup de tronçonneuse à l’occasion du projet de loi simplification, toujours en cours de discussion au Parlement, qui avait un temps envisagé de supprimer les Comités économiques, sociaux et environnementaux régionaux, mais aussi le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance-maladie conçu sur le modèle du COR. Mais défendre ces institutions indépendantes implique qu’elles restent indépendantes justement, et ce n’est pas la voie que suit le COR sous l’égide de son président actuel.

En même temps, défendre le COR implique de défendre ses acquis, et ce que nous essayons de faire dans le présent article.

Le COR sera confronté dans les mois qui viennent à un test important permettant d’apprécier l’évolution de son rôle.

Il doit rendre courant novembre un rapport sur les droits conjugaux et familiaux dont il a été saisi par l’ex-Première ministre Elisabeth Borne.

Les conditions actuelles de préparation de ce rapport suscitent de fortes interrogations, qui ne sont pas sans liens avec les critiques formulées dans cet article sur l’évolution de la gouvernance du COR.

Ce rapport, qui devrait être conçu sur l’occasion d’une évolution des droits familiaux et conjugaux en lien avec les évolutions sociales et sociétales et sur l’amélioration de ces droits dont on a vu dans cet article l’impact sur les droits des femmes, semble surtout compris par le président du COR comme : comment baisser le coût de ces droits ?

Le contenu final de ce rapport, que plusieurs membres, notamment des organisations syndicales, ont fortement critiqué, sera un test important pour l’avenir du COR

Le COR comme institution indépendante a besoin d’être conforté dans son rôle, ce sera l’un des enjeux des prochains débats au sein de cette institution.

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[1] AOD : âge d’ouverture du droit à retraite

[2] Pour une critique détaillée de cette pseudo-convention, voir notre article « la fable de François Bayrou du déficit caché », Économie&Politique, janvier-février 2025

[3] Annexe 2- Le solde du système de retraite en convention EEC (effort de l’État constant)

[4] En effet, comme la part des fonctionnaires dans la population active, la part des cotisations provenant de la fonction publique baisse également, même si les cotisations du public sont comme on l’a vu supérieures à celles du privé (85% contre 28%). A cela s’ajoute le transfert du coût du financement des principaux régimes spéciaux sur la CNAV et les retraites complémentaires