Alain Paker
Puisque c’est devenu un sujet majeur des débats politiques, il est bon de rappeler aussi exactement que possible de quoi on parle en matière de dette publique.
Pour justifier sa désastreuse offensive contre les services publics et la protection sociale, François Bayrou a tenté, en son temps, de montrer que les limites étaient atteintes et que les 3400 milliards d’euros de la dette publique, au sens européen du terme, ne pouvaient plus être acceptés. Or, comme le budget 2026 devrait prévoir encore un déficit proche de 5 % du PIB, et donc des émissions de dette publique d’État pour 250 à 300 milliards d’euros, nous ne sommes pas au bout d’un processus qui peut nous amener aux alentours des 4000 milliards d’euros vers 2030.
Mais de quoi se compose cette dette ?
Quatre éléments constituent la dette publique
Le plus important est la dette de l’État qui, bon an mal an, représente depuis plusieurs années plus de 80 % de l’ensemble du passif, le plus souvent libellé (pour neuf dixièmes de ce total) en titres de moyen et long terme. France Trésor, l’agence qui procède aux émissions pour le compte de l’État, vient ainsi de mettre sur le marché un lot d’obligations arrivant à maturité en 2055, c’est-à-dire à peu près dans trente ans… On notera aussi que la durée moyenne de vie de la dette d’État est, pour l’heure, de 8 ans et environ 200 jours. Une des clés de la gestion de la dette publique est ainsi que la dette est amortie par l’émission de nouveaux titres de dette. La dette de l’État, c’est une concession perpétuelle de la puissance publique aux marchés financiers… Dans le budget de l’État, il est ainsi courant de constater que la moitié des émissions vise, dans les faits, à cet objectif. Dans le budget 2025, sur 300 milliards d’euros d’émission de titres de moyen et long terme, 168,2 milliards sont inscrits pour « amortir » la dette existante. Les deux chiffres augmentent année après année, notamment depuis la première élection du président Macron. En 2018, première loi de finances sous l’empire de la gestion Macron, le tableau d’équilibre des ressources (cela s’appelle ainsi et figure en fin de première partie de la loi de finances), 195 milliards d’euros étaient inscrits en émissions de titres de moyen et long terme, pour un peu plus de 115 milliards à amortir alors. Heureux temps où les taux d’intérêt étaient proches de zéro et facilitaient d’ailleurs certaines opérations de court terme, fort pratiquées depuis 2017. Sur les lois de Finances votées depuis l’élection de Macron, ce ne sont rien de moins que 1975 milliards d’euros de dette publique de long terme qui ont été autorisés et les deux derniers budgets à venir du quinquennat vont nous mener vers les 2500 milliards d’euros. Si l’on prend maintenant les chiffres réalisés, découlant des lois de règlement ou de fin de gestion budgétaire, les émissions ont atteint depuis 2017 1915 milliards d’euros, pour porter les déficits et amortir 1042,3 milliards de dette existante, majorés de 24,9 milliards pour « indexation des titres sur l’inflation ». Car, depuis le passage de Dominique Strauss-Kahn à Bercy, le Trésor public propose aux marchés certains titres indexés sur l’inflation, pour garantir le pouvoir d’achat des créanciers de l’État… On notera ici que les opérations d’émission se font en petit comité, au fil d’une courte bataille de clics réunissant d’un côté les agents de France Trésor et de l’autre, les employés des Spécialistes en Valeurs du Trésor (SVT), c’est-à-dire des employés de banques sélectionnées, jouissant de l’exclusivité pour acquérir les titres de dette publique. Les quinze SVT agréés en France sont la BNP, la Société Générale, le Crédit Agricole, Natexis (France), la Deutsche Bank, la Commerzbank (RFA), Barclays, HSBC, RBS – NatWest (GB), Citigroup, Bank of America Merrill Lynch, Morgan Stanley, JP Morgan Chase, Goldman Sachs (USA) et Nomura (Japon). Ces SVT achètent donc les titres émis et les revendent ensuite sur le marché dit secondaire. Les établissements concernés diffusent les titres de dette auprès de leurs filiales, de leur clientèle, en les démembrant, le cas échéant, en instruments financiers divers et variés, notamment les titres d’assurance-vie ou certains modules de placement de moyen long terme comme les plans épargne retraite ou autres produits à période de détention obligatoire. Ce qui nous amène à constater que la moitié de la dette de l’État est en fait détenue par les Français eux-mêmes, et fait partie, en quelque sorte, autant du passif de l’État que du patrimoine de ses habitants… Plus précisément, le premier détenteur de titres de la dette publique s’avère être la… Banque de France, qui dispose d’un volume représentant entre 20 et 25 % du total du fait des opérations de quantitative easing décidées par la BCE depuis 2010.
Cette situation a été voulue pour éviter, autant que faire se peut, que le taux d’intérêt moyen de la dette, qui a tout de même sensiblement augmenté, ne dérive pas trop. Cela dit, la progression du taux d’intérêt moyen, supérieur aujourd’hui à l’inflation, est évidemment non dénuée de conséquences sur le budget de l’État et s’avère particulièrement consommatrice des ressources dégagées par les économies attendues par le gouvernement dans son plan d’austérité.
Dette publique et « dette sociale »
À ce stade, rappelons ce qui constitue le reste de la dette publique, à commencer par la dette sociale qui a « consolidé » les déficits comptables annuels de la Sécurité sociale et vise, par le biais de l’instrument financier essentiel que constitue la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), à procéder à son extinction progressive. Depuis janvier 1996, la dette sociale est réduite par affectation du produit de la contribution au remboursement de la dette sociale et, depuis peu, d’un morceau de la CSG. Tant que le déficit social consolidé est limité aux alentours de 10 milliards d’euros, les 15 ou 20 milliards amortis chaque année par la conjonction CSG-CRDS réduisent peu à peu le passif. Ce qui n’empêche que deux à trois milliards d’euros sont versés aux créanciers de la dette sociale sous forme d’intérêts. Pour les collectivités locales, le droit budgétaire leur interdisant de disposer d’un déficit de fonctionnement, leur dette est représentative du financement par l’emprunt de leurs investissements en équipements publics destinés à la population. Et elle s’avère le plus souvent largement amortie par les recettes fiscales ultérieures ou l’affectation des excédents de fonctionnement sur le compte d’investissement. Enfin, pour environ 2 %, la dette publique provient des organismes divers d’administration centrale et s’avère couverte, pour l’essentiel, par des actifs placés en équivalence. De fait, ce sont la dette de l’État et celle de la Sécurité sociale qui motiveraient a priori des mesures spécifiques. Cependant, au risque de rappeler une vérité économique de base, il faut tout de même rappeler ici que la dette privée (ménages et entreprises) représente aujourd’hui 135 % du PIB, bien plus que la dette publique… Et qu’il convient d’alléger le coût des 2000 milliards de dettes des entreprises et des 1500 milliards de dettes des ménages, entraves à leur développement et à leur pouvoir d’achat.