3 % de déficit : « un débat d’un autre siècle »… et de nouveaux débats pour le XXIe siècle

Exacerbées par les luttes sociales, les contradictions des politiques d’austérité budgétaire sont devenues manifestes. Elles ont même obligé E. Macron à remettre publiquement en cause le dogme des 3 % de déficit de la construction européenne. En vérité, après les politiques dites « non-conventionnelles » de la BCE qui ont injecté une quantité de monnaie démesurée dans l’économie mais sans effets significatifs sur la croissance autre que financière, ces propos témoignent d’une incapacité des politiques publiques des pays de l’UE, engluées dans les options monétaristes et ultra-libérales, à faire face au défis de la crise d’efficacité du capital. Cela renforce le besoin de faire émerger dans le débat public les propositions d’une alternative politique.

« Le débat autour du 3 % dans les budgets nationaux est d’un autre siècle » : par ces propos tenus dans l’hebdomadaire Der Spiegel, Emmanuel Macron s’adressait au capital allemand, qui étouffe la demande en Europe par ses excédents budgétaires, et qui étouffe l’offre chez ses voisins par ses excédents commerciaux. Par contraste, la Commission européenne pointe du doigt la France et plusieurs autres pays qui ne respectent pas l’obligation de faire tendre leur solde budgétaire vers l’équilibre.

Mais le président français avait surtout en tête, évidemment, la montée de la colère et des exigences populaires de ce côté-ci du Rhin. Les 10 milliards d’euros consacrés à répondre aux exigences des « gilets jaunes » étaient déjà une entorse à l’orthodoxie budgétaire. Plus récemment, la révolte des hôpitaux a conduit, pour la première fois, le gouvernement à déroger à l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie (ONDAM).

Et surtout, l’épisode en dit long sur les contradictions auxquelles se heurte la construction européenne actuelle, sur les menaces qui planent sur l’économie mondiale, et sur l’espace qui s’ouvre pour une bataille en faveur d’alternatives radicales à la crise de la mondialisation capitaliste.

Des critères de convergence au TSCG : une surenchère dans l’austérité budgétaire

Le critère limitant à 3 % le déficit des administrations publiques en proportion du PIB s’inscrit dans tout un ensemble de règles tendant à encadrer les politiques économiques des états de l’Union européenne pour les faire coïncider avec les exigences des marchés financiers.

À l’origine se situent les « critères de convergence » définis pour sélectionner les pays appelés à adopter l’euro, monnaie unique instaurée par le traité de Maastricht. Outre les 3 % de déficit public, ces critères portaient aussi sur le montant de la dette publique (limitée en principe à 60 % du PIB), sur la hausse des prix à la consommation, sur le niveau des taux d’intérêt à long terme et sur la stabilité du taux de change.

L’encadrement des politiques budgétaires répond dans ce contexte à une logique très précise. Le projet de monnaie unique résulte du choix des principaux dirigeants européens d’inscrire les économies européennes dans la mondialisation financière, sous l’hégémonie du dollar et de Wall Street. Dans cette optique, il est donc crucial de garantir aux marchés financiers, où les capitaux circulent sans entrave, que la rentabilité des placements en euros ne sera jamais mise en question par des politiques économiques dont la première priorité ne serait pas la baisse du coût du travail et la compression des dépenses publiques. D’où l’indépendance de la Banque centrale européenne, le mandat qui lui est donné où la « stabilité des prix » l’emporte sur toute autre considération, l’interdiction qui lui est faite de financer directement les états, et enfin la limitation des déficits et des dettes publics.

Au fil des crises traversées par la zone euro, tout un ensemble de contraintes est venu s’ajouter au critère de convergence budgétaire initial(1).

Le « Pacte de stabilité et de croissance» instauré par le traité d’Amsterdam en 1997 précise la «procédure de déficit excessif » pouvant conduire à des sanctions contre les états dont le déficit dépasse 3 %. Il oblige les états de la zone euro à poursuivre un « objectif de moyen terme » d’équilibre des finances publiques: le but n’est donc pas seulement de ne pas dépasser 3 % de déficit mais de tendre vers un déficit zéro en établissant un « programme de stabilité pluriannuel ».

Le « semestre européen » est l’ensemble des dispositions, appliquées depuis 2011, par lesquelles la Commission européenne est en état d’adresser des recommandations aux états de la zone euro dès le premier stade de préparation de leur budget annuel.

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) entré en vigueur en janvier 2013 impose aux états de la zone euro d’inscrire dans leur droit national une règle budgétaire et un mécanisme de correction automatique en cas de dérapage. Le déficit « structurel » – mesuré en moyenne sur la durée d’un cycle économique – ne doit pas dépasser 0,5 % du PIB.

De la même façon, des règles de plus en plus contraignantes ont été imposées à l’évolution de la dette publique et au rythme auquel les états sont tenus de la faire descendre en dessous de 60 % du PIB, ainsi qu’à celle des dépenses publiques, qui ne doit pas dépasser la croissance potentielle du PIB (calculée comme une moyenne statistique de la croissance à moyen terme).

Deux remarques doivent être formulées à propos de ces règles.

En premier lieu, elles ne reposent sur aucune base scientifique. Le critère des 3 % a été inventé de façon purement anecdotique pour donner un vernis économique aux choix budgétaires de François Mitterrand au moment du « tournant de la rigueur » de 1983. Sa reprise dans les critères de convergence de Maastricht, ainsi que la règle des 60 % de la dette, avaient pour but réel de formaliser une discrimination entre les pays susceptibles de respecter ces critères et donc d’être admis dans la zone euro (censément, l’Allemagne et les membres de la zone Mark), et ceux qui en seraient tenus à l’écart (le « club Med » des pays endettés du Sud). Quant aux indicateurs d’équilibre budgétaire à moyen terme, ils font appel à une notion de PIB potentiel dont la définition ne fait l’objet d’aucun consensus entre les économistes, ni entre les comptables nationaux. Le contraste est grand entre ce flou méthodologique et la précision sourcilleuse des règles inscrites dans les traités et les règlements européens !

D’autant – deuxième remarque – que les règles budgétaires européennes ont été abondamment violées depuis qu’elles ont été édictées. En 1997, date à laquelle le respect des critères de convergence a été évalué, aucun pays ne les respectait dans leur intégralité. La dette publique de l’Allemagne dépassait 60 % du PIB : on s’en tira en considérant qu’il était suffisant de considérer que ce pourcentage évoluait dans le bon sens… à l’inverse, contre toute attente, l’Italie réussit à faire passer son déficit public de 6,6% en 1996 à 3% en 1997, au prix d’un coup de massue budgétaire et fiscal (il fallut même lever spécialement un « impôt européen ») dont son économie, plus de vingt ans après, ne s’est toujours pas remise. En 2003, le Conseil Ecofin a suspendu, contre l’avis de la Commission, les procédures pour déficit excessif intentées contre l’Allemagne et la France pour dépassement de la norme de déficit public. Au plus fort de la grande crise financière de 2007-2012, les contraintes de déficit budgétaire ont été explicitement suspendues, tandis que la BCE elle-même faisait « tout ce qu’il fallait », selon l’expression de Mario Draghi, pour sauver l’euro en se lançant dans des politiques de moins en moins « conventionnelles » (alimentation à volonté du marché interbancaire, assouplissement des critères de refinancement des crédits bancaires, taux directeurs ramenés à 0 % ou moins, achats massifs de titres publics…).

En somme, les dirigeants européens se montrent intraitables sur le respect des normes européennes lorsqu’il s’agit de réprimer toute contestation du pouvoir du capital – témoin leur férocité à l’égard de la Grèce – et infiniment conciliants lorsque l’allégement de ces normes répond aux intérêts du capital financier.

Il en résulte qu’à chaque fois, depuis trente ans, qu’une crise a mis en lumière les contradictions et les méfaits de la construction monétaire actuelle, les dirigeants européens ont réagi en durcissant les règles budgétaires, dans un sens de plus en plus fédéraliste… pour s’apercevoir ensuite de la nécessité d’y déroger lorsque la stabilité financière, autrement dit l’intérêt supérieur du capital financier, est en jeu.

Taux bas, liquidités abondantes, croissance faible : une conjoncture hors normes

La « sortie » d’Emmanuel Macron contre la règle des 3 % peut être vue comme le signe d’une aggravation de ces contradictions. Plusieurs facteurs y concourent en effet.

Le premier est la montée évidente d’un immense besoin d’investissements publics : pour relever le défi climatique – chacun en a désormais conscience – mais aussi pour l’hôpital, l’éducation, la recherche… bref l’ensemble des services publics. Christine Lagarde elle-même a insisté, dans son premier discours de présidente de la BCE, sur la nécessité de réaliser davantage d’investissements publics en vue de soutenir la demande.

Le deuxième est le niveau extraordinairement faible des taux d’intérêt. Le rendement des obligations assimilables du Trésor français à 10 ans ou les « Bund » allemands ont actuellement des rendements négatifs, c’est-à-dire que les financiers payent l’état allemand ou l’état français pour pouvoir leur prêter de l’argent (le projet de loi de finances rectificative pour 2019 affiche 15 milliards d’économies réalisées par le Trésor français à la faveur de cette conjoncture financière). Ce serait donc, nous dit-on, le moment, pour les états, de s’endetter pour relancer la demande et réaliser des investissements d’avenir.

Le propos d’Emmanuel Macron se situe aussi dans un climat idéologique international favorable à une remise en cause du dogme budgétaire. Dans la campagne présidentielle aux états-Unis, la gauche démocrate met au goût du jour une « théorie monétaire moderne » qui postule que l’état a toute latitude pour créer de la monnaie et qu’il doit donc s’en servir pour financer ses dépenses, d’autant que malgré la masse extraordinaire de liquidités injectées dans l’économie depuis dix ans la hausse des prix à la consommation reste très lente, bien inférieure au seuil « inférieur à 2 %, proche de 2 % » défini par la BCE comme mesure de la « stabilité des prix ». Ce raisonnement ignore cependant l’inflation galopante que connaissent les prix des actifs financiers et immobiliers, et ce qui l’accompagne : la menace d’un krach encore bien plus dévastateur que celui de 2007-2008. Il ignore, comme nous le verrons plus loin, qu’il ne suffit pas d’injecter de l’argent public dans l’économie pour lever les contraintes que fait peser sur l’emploi, sur l’investissement et sur la production la domination des critères de rentabilité capitalistes.

Si l’on doit donc se féliciter de voir lever des tabous qui ont longtemps paralysé le débat économique, il convient en effet de ne pas sous-estimer les causes qui ont porté durablement les taux d’intérêt à un niveau extraordinairement bas.

« Si cette situation, inédite dans l’histoire, peut, à première vue, sembler aberrante, elle s’avère en fait tout à fait rationnelle dans un monde où les fondamentaux économiques sous-jacents sont toujours très fragiles alors que le pessimisme des investisseurs sur l’économie grandit », écrivent les économistes de la Société générale. D’une part, les banques centrales, non contentes de ramener à zéro, voire moins, le taux auquel elles financent les banques, ont, de surcroît, acheté de grandes quantités de titres publics : plus ceux-ci sont demandés, plus le marché doit se contenter d’en retirer un rendement faible.

D’autre part,
« le durcissement des réglementations en matière de solvabilité a obligé les investisseurs de long terme (banques, fonds de pension, compagnies d’assurances) à accumuler les obligations souveraines et ce, indépendamment de leur rendement ;
– l’achat d’obligations à taux négatif peut être sous-tendu par un motif spéculatif. C’est le cas, par exemple, d’investisseurs qui anticipent une appréciation de la devise de libellé des actifs, pariant sur une plus-value compensant largement le rendement négatif, ou d’investisseurs anticipant une déflation prolongée, un rendement nominal négatif se transformant alors en rendement réel positif ;
– la peur de l’avenir peut conduire des investisseurs à acheter des obligations d’état, même à rendement négatif, qui font figure de valeur refuge. »
(2)

Tout cela traduit l’incapacité des politiques économiques, particulièrement de la politique monétaire, à revenir à la normale, dix ans après la « grande récession » de 2008-2009. La reprise a eu lieu mais au prix d’un soutien public (plans de relance budgétaires, cadeaux fiscaux au capital et création massive de monnaie par les banques centrales) sans équivalent dans l’histoire.

Aujourd’hui encore, l’endettement des agents publics et privés augmente plus vite que le PIB, ce qui indique que les crédits abondamment dispensés par les banques sont de moins en moins efficaces en termes de création de valeur ajoutée: c’est un symptôme des difficultés systémiques du capitalisme mondialisé.

Créer de la monnaie, oui !, mais pour sécuriser l’emploi, la formation, et développer les services publics pour répondre aux exigences sociales et écologiques

La dégradation de la situation est telle qu’on voit des représentants éminents de la finance internationale, comme le président du fonds de placement géant Blackrock, demander à la BCE de tenter d’y remédier en distribuant directement de l’argent aux citoyens européens. En réalité, une telle mesure revient à un soutien de la demande par l’accroissement des dépenses budgétaires puisqu’elle pèserait sur les recettes des banques centrales et donc, in fine, sur celles des états européens qui sont leurs actionnaires et à qui elles payent des impôts sur les bénéfices. à ce stade, les conceptions les plus simplistes de la théorie quantitative de la monnaie (faire monter les prix par la seule vertu d’une augmentation de la quantité de monnaie en circulation) rejoignent celles d’une vulgate keynésienne mal comprise (relance par la consommation).

La vraie difficulté que ces propositions ont la naïveté d’ignorer, c’est précisément qu’il ne suffit pas d’injecter de l’argent dans l’économie pour que les entreprises se mettent à créer des richesses. La création monétaire à elle seule n’est d’aucun secours pour stimuler l’économie si elle ne sert pas de levier au développement de dépenses répondant à des critères économiques, sociaux et écologiques précis : formation des travailleurs et création d’emplois qualifiés et rémunérés en conséquence, économies d’énergie et de matières premières…

La situation présente de l’économie mondiale est précisément que les critères de rentabilité financière et l’obsession de la baisse des coûts du travail, rendus plus pesants que jamais par la dictature des marchés financiers, rendent l’expansion des crédits au secteur privé de plus en plus inefficace en termes de création de valeur ajoutée. Cette affaire met en lumière l’enjeu central des luttes pour imposer l’usage d’autres critères dans la gestion des entreprises.

Elle met aussi en lumière l’enjeu d’un développement tout à fait nouveau des services publics: au lieu d’utiliser les nouvelles technologies pour supprimer des emplois et faire pression sur les salaires, les dépenses publiques ainsi réalisées cibleraient au contraire le développement des capacités humaines. Elles soutiendraient donc la demande et rendraient l’offre plus efficace, du point de vue économique comme du point de vue écologique.

C’est le sens de la proposition communiste de faire appel à la création monétaire de la BCE pour financer un fonds de développement économique, social et écologique européen qui soutiendrait des projets démocratiquement élaborés, décidés et contrôlés dans chaque pays de l’UE. Une première étape dans cette direction pourrait s’appuyer sur l’action de la Banque européenne d’investissement et sur celle d’institutions nationales comme, en France, la Caisse des dépôts et consignations ou BPI France.

De fait, la nécessité d’une nouvelle sélectivité dans le financement des investissements publics et privés travaille les institutions européennes. Ainsi la Banque européenne d’investissements vient-elle d’annoncer son intention de cesser de financer les investissements dans les énergies fossiles. On est toutefois encore loin de ce dont l’Europe et la planète auraient besoin. En effet, la révolution écologique dont la nécessité tend à s’imposer aujourd’hui dans les esprits ne saurait réussir que si elle va de pair avec une révolution sociale – créer et sécuriser les nouveaux emplois, déployer les formations qu’exige la mise en place d’un nouveau mode de production et de financement. La BEI ne se place pas dans cette perspective. Le ferait-elle que ce n’est pas en s’adressant aux seuls marchés financiers qu’elle obtiendrait les ressources nécessaires. Mais pour l’instant, elle s’abstient de recourir au financement monétaire de la BCE – comme elle en aurait pourtant la possibilité – et préfère afficher une orthodoxie financière censée lui procurer les meilleures conditions d’emprunts sur les marchés financiers.

Reste que le débat est ouvert et que des obstacles institutionnels longtemps présentés comme insurmontables – la règle des 3 % de déficit par exemple – ne sont plus de nature à le paralyser. Au mouvement social de s’en saisir : il en aura besoin pour affronter la crise qui vient.

Références   [ + ]

1. Carine Bouthevillain, Gilles Dufrénot, Philippe Frouté, Laurent Paul, Les Politiques budgétaires dans la crise, De Boeck, Bruxelles, 2013.
2. Marie-Hélène Duprat, « Taux négatifs: comment en est-on arrivé là ? », L’économie pour tous, études économiques et sectorielles de la Société générale, n° 7, juin 2019.