Retour sur le rapport de juin 2021 du COR

Pierre-Yves CHANU
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Quel que soit le contenu du huitième rapport annuel que le Conseil d’orientation des retraites a adopté le 10 juin dernier, de nombreux commentateurs bien attentionnés auraient communiqué sur le fait qu’il fallait d’urgence prendre des mesures courageuses pour mettre fin au déficit abyssal de notre système de retraite, et qu’il fallait sans plus tarder reculer l’âge de la retraite à 64 ans sans quoi notre système serait en faillite. Toutes proportions gardées, ces réactions ont été d’ampleur relativement modérées par rapport à certaines années, alors même qu’Emmanuel Macron a contribué à remettre le sujet sur le devant de la scène.

Maintenant que nous avons un peu de recul, il est utile de revenir sur les principaux enseignements du rapport.

Le solde global du système de retraite : une notion qui n’a aucun sens, surtout dans une perspective de prévision à long terme.

Classiquement, lors de la publication du rapport annuel, les principaux médias se penchent d’abord sur les soldes prévisionnels et communiquent sur l’ampleur des mesures de redressement nécessaires pour ramener le système à l’équilibre, en convertissant en milliards d’euros les données du rapport qui sont exprimées en points de PIB, afin de frapper l’opinion.

Pourtant, le rapport attire régulièrement l’attention sur les limites que présentent les soldes prévisionnels du système de retraite dans son ensemble. « les ressources du système de retraite, et a fortiori le solde, sont très largement conventionnels, compte tenu de l’équilibrage annuel de la part de l’Etat dont bénéficient certains régimes spéciaux…. »

Le calcul des soldes du système de retraite dans son ensemble repose sur de nombreuses conventions

  • Les régimes de salariés (notamment la CNAV) subventionnent les régimes de non-salariés. Ainsi, depuis l’intégration du régime des artisans et commerçants (le RSI) au régime général, la CNAV finance le déficit structurel du régime des travailleurs indépendants, qui s’explique largement par des cotisations insuffisantes pour équilibrer les prestations. En outre, depuis 1974, un mécanisme complexe dénommé « compensation démographique », aboutit à faire financer globalement les régimes de non-salariés par les régimes de salariés.
  • L’assiette des cotisations n’est pas identique. Pour ne prendre que les seuls salariés, les salariés du secteur privé cotisent sur l’ensemble de leur rémunération (hors épargne salariale), tandis que les salariés des régimes spéciaux ne cotisent pas sur les primes.
  • Il n’y a pas à proprement parler de cotisation employeurs pour les régimes de fonctionnaires et la plupart des régimes spéciaux, mais une contribution d’équilibre versée par l’Etat ou, dans les régimes spéciaux, par l’entreprise. Si on assimile cette dernière à une cotisation patronale, le taux de cotisation est beaucoup plus élevé dans le public que dans le privé.

Comparaison des taux de cotisations des fonctionnaires civils de l’État et des salariés du privé

En pourcentageSalariéEmployeurTotal
FPE civile11,1074,2885,38
CNAV+AA[1]11,3116,4627,77
  • Par suite, une baisse de l’emploi public par rapport à l’emploi total se traduit, toutes choses égales par ailleurs, par une diminution des ressources du système de retraite dans son ensemble, et donc par une aggravation du déficit du système.
  • Ce phénomène est aggravé par l’évolution de la part des primes dans la rémunération des fonctionnaires. Si le Gouvernement fait le choix de privilégier les augmentations des primes par rapport au point d’indice pour alléger les cotisations sociales qu’il paye, il aggrave la diminution des recettes des régimes spéciaux, et donc augmente le déficit (c’est ce qui est observé depuis plusieurs années).
  • Au total, en projection, la diminution de l’emploi public + l’augmentation de la part des primes dans la rémunération des fonctionnaires = une baisse des recettes des régimes publics et donc une augmentation du déficit du système de retraites dans son ensemble. En résumé, parce qu’on diminue l’emploi public et qu’on privilégie les primes dans la rémunération des fonctionnaires, il faudrait reculer l’âge de la retraite de tous les salariés pour équilibrer le système. C’est ce qu’on voudrait nous faire avaler depuis un certain nombre d’années en s’appuyant sur les rapports du COR.

Encadré : les trois conventions comptables du COR

Les projections du COR présentent les ressources et le solde du système de retraites selon trois conventions comptables concernant le régime de la fonction publique de l’État et les autres régimes spéciaux.

Jusqu’à récemment, le principal indicateur suivi par le COR était ce qu’on appelait la convention COR, qui consistait à bloquer le taux de cotisation au niveau de début de la projection. Cela conduisait à faire apparaître des déficits très importants qui conduisaient à dramatiser la situation et à justifier un recul de l’âge de la retraite.

Depuis quelques années, le COR a fait le choix de présenter trois conventions qui donnent des résultats contrastés. Notons que la seule convention qui correspond à la pratique est la convention dite EPR ; les deux autres sont purement fictives.

Selon le rapport, , le système de retraites .a enregistré en 2020 un besoin de financement de 18 milliards d’euros, soit 0,8 % du PIB[2].

Si on prend en compte les conventions utilisées par le COR, avec la convention EEC (effort de l’Etat constant[3]) le système de retraites reviendrait progressivement à l’équilibre, mais à plus ou moins longue échéance (vers le milieu des années 2030, dans les années 2040, avec le scénario 1 %.

Avec la convention TCC (taux de cotisation constant[4]), le solde du système de retraite resterait négatif dans l’ensemble des scénarios, et ne reviendrait à l’équilibre qu’entre 2040 et 2050, et resterait en déficit jusqu’en 2070.

Enfin, avec le scénario EPR(équilibre permanent des régimes[5]), les résultats seraient intermédiaires, l’amélioration de la situation du système de retraite améliorant par ailleurs le solde des finances publiques. Ce dernier scénario est celui qui correspond à la réalité, les autres étant, répétons-le, des scénarios fictifs.

Calculer un solde global du système de retraite dans son ensemble, consolidant les comptes des régimes des salariés du secteur privé (CNAV et retraites complémentaires AGIRC-ARRCO, régimes de fonctionnaires et régimes spéciaux, et régimes de non-salariés) n’a, si on y réfléchit, aucun sens.

Cette polarisation sur les soldes prévisionnels masque les conclusions les plus significatives du rapport

Le COR révise à la baisse ses prévisions démographiques

En préambule, il faut souligner que le COR a significativement modifié ses hypothèses démographiques.

Jusqu’à présent, il prenait le scénario central de l’INSEE, avec un taux de fécondité proche de 2 enfants par femme. Dans le présent rapport, il prend l’hypothèse basse (1,8 enfant par femme), qui paraît en ligne avec la tendance observée depuis le milieu des années 2010.

De même, il prend en compte une moindre progression de l’espérance de vie, en particulier pour les femmes. Certes, la tendance à une progression de l’espérance de vie se poursuit, mais elle tend à se ralentir : avant 2014, l’espérance de vie à 60 ans progressait de 1,5 à 2 ans par décennie. Entre 2014 et 2019, cette progression est plus lente : 0,1 ans en 5 ans pour les femmes (0,2 ans en 10 ans), et 0,3 années en 5 ans pour les hommes (0,6 ans en 10 ans).

Ce changement d’hypothèses modifie la situation démographique mais les deux mouvements (baisse de la natalité et moindre progression de l’espérance de vie) tendent à se compenser : en 2070, il y aurait environ 1,3 personnes entre 20 et 59 ans par personne de 60 ans et plus (contre 1,7 aujourd’hui), soit un rapport démographique voisin des rapports antérieurs.

Une diminution tendancielle de la part des retraites dans le PIB

La part des retraites ans le PIB tendrait à baisser, et serait à long terme inférieur à l’objectif qui était fixé par le rapport Delevoye. Certes, en 2020, la part des retraites est passé à 14,7 % du PIB (contre 14,1 % en 2014) du fait de la chute du PIB due à la crise. Mais en 2030, elle redescendrait à 13,7 % du PIBI et baisserait dans des proportions très importantes à l’horizon 2070, selon les hypothèses de croissance. Elle serait comprise entre 13 % avec un taux de croissance de la productivité de 1 %, à 11,3 % dans le scénario à 1,8 %. Pourquoi la part des retraites dans le PIB baisserait-elle aussi nettement, alors que le poids des retraites par rapport aux actifs tend à augmenter ?

Cela traduit essentiellement la chute du taux de remplacement des retraites par rapport aux revenus d’activité et la dégradation extrêmement importante du pouvoir d’achat des retraités par rapport aux actifs.

Une chute programmée du pouvoir d’achat relatif des retraités

On en vient donc à la conclusion la plus importante du rapport. Comme l’a souligné de longue date la CGT, le recul du rapport entre le pouvoir d’achat des retraites serait considérable, ramenant le rapport entre le revenu des retraités et celui des actifs au niveau qu’il avait dans les années 80.

Selon le rapport, le ratio de la pension moyenne des retraités à la rémunération es actifs passerait de 52,2 % en 2020 à un ratio compris entre 31,6 % (scénario 1,8) à 36,5 % (scénario 1 %). Certes, la pension moyenne augmenterait plus que les prix, mais elle augmenterait beaucoup moins que les revenus d’activité. Par exemple, dans le scénario 1,8 %, les pensions augmenteraient de 44 % d’ici 2070, alors que les revenus d’activité augmenteraient de 131 %.

Les cas-types construits par le COR permettent d’illustrer l’ampleur de la dégradation du taux de remplacement : ainsi pour un salarié non-cadre du secteur privé, le taux de remplacement était de 80 % pour la génération 1950. Il serait compris entre 65 % et 70 % pour les salariés nés en 2000.

Cela fait justice à l’argument, souvent entendu ces derniers mois, selon laquelle les retraités seraient des nantis, et qu’on pourrait leur faire payer le coût de l’ajustement du système de retraite, ce qui permet au MEDEF, appuyé en cela par certaines organisations syndicales, de justifier une baisse de la valeur de service du point pour les retraites complémentaires.

On met en effet souvent en exergue le fait que le niveau de vie des retraités est légèrement supérieur à celui de l’ensemble de la population (102,8 % en 2020). D’abord, il faut souligner que cette comparaison concerne l’ensemble de la population. Si on compare le revenu des retraités à celui des actifs, le niveau de vie des salariés est supérieur (le revenu médian des retraités représente par exemple 96 % de celui des actifs) ; cela tient au fait que ce revenu moyen comporte les inactifs, dont le revenu est souvent très faible, ce qui fait bien évidemment baisser la moyenne.

Mais en tout état de cause, il n’en sera pas de même à l’avenir : selon les scénarios, le pouvoir d’achat relatif des retraités oscillerait en 2070 entre 86 % dans le scénario 1 % et 77 % dans le scénario 1,8.

Le taux de pauvreté des retraités

Le rapport confirme que le taux de pauvreté des retraités est très inférieur à celui de l’ensemble de la population (8,7 % contre 14,8 %[6]), et qu’il est notamment nettement inférieur à celui des jeunes.

Toutefois, il faut souligner que ce taux de pauvreté augmente nettement en 2018, puisqu’il était d’environ 7,5 % depuis 2012. Cette augmentation a surtout porté sur les personnes seules de plus de 65 ans dont le taux de pauvreté a augmenté de 2,1 points.

Selon le COR, cette augmentation s’explique en partie par le fait que des personnes qui se situaient juste au-dessus du seuil de 60 % sont passées en dessous en 2018.

L’une des raisons pourrait être la réforme des aides au logement (les APL), qui a concerné notamment les retraités bénéficiant du minimum vieillesse et qui ont vu leurs aides au logement révisées à la baisse.

Le recul programmé de l’âge de liquidation de la retraite

La poursuite des réformes (le recul de l’âge d’ouverture du droit à retraite décidé lors de la réforme Sarkozy de 2010 et l’allongement de la durée de cotisation pour une retraite à taux plein de la réforme Touraine) conduirait à une stabilisation de l’âge de départ effectif en retraite autour de 64 ans vers 2040. La revendication d’un recul de l’âge de la retraite évoqué ces dernières semaines apparaît ainsi comme une volonté d’anticiper les conséquences des réformes en cours.

Le rapport annuel du COR devient progressivement une sorte d’annuaire statistique, dans lequel on peut glaner nombre d’informations intéressantes.

Depuis la réforme Touraine de 2014, le COR doit présenter un rapport annuel mi-juin, qui doit préparer le rapport du Comité de suivi des retraites, lequel doit éclairer le Gouvernement sur la nécessité de prendre ou non des mesures de redressement pour garantir l’équilibre des retraites.

Il doit ainsi comporter un ensemble d’informations obligatoires définies par la loi : « la pérennité financière du système de retraite, un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités, et l’équité entre les assurés de générations différentes ou appartenant à la même génération (notamment femmes/hommes). »

A propos de la notion d’équité en matière de retraite

Il n’est pas inutile de s’arrêter sur le troisième objectif (l’équité).

En soi, la notion d’équité, notamment intergénérationnelle, mériterait un long débat. A très grands traits, elle est définie par le COR comme l’adéquation entre les cotisations versées et les prestations reçues.

Depuis le premier rapport, cette adéquation se mesure à travers le suivi de quatre indicateurs. : l’évolution au cours du temps du taux de cotisation, la durée de carrière, le taux de remplacement (défini comme le rapport (sur l’ensemble du cycle de vie) entre la retraite moyenne perçu en retraite et la rémunération moyenne d’activité et la durée de retraite.

Depuis quelques années, et c’est le point sur lequel nous voudrions revenir, le COR a introduit (contre l’avis de la CGT), un cinquième indicateur : le taux de rendement interne (TRI).

Ce taux de rendement interne « est un indicateur synthétique. Il considère l’ensemble des pensions de retraite perçues par un individu (ou une génération au regard des contributions qu’il a dues acquitter. Plus précisément, le TRI correspond au taux d’actualisation qui assure une stricte égalité entre la somme des contributions perçues et des cotisations payées ».

C’est en fait à peu près la même notion que celle utilisée en finance d’entreprise pour calculer la rentabilité (le taux de rendement interne ou TRI) d’un investissement d’une entreprise.

Selon le secrétariat général du COR, l’avantage de cette notion est de récapituler les quatre indicateurs précédemment énumérés.

N’en déplaise à ce dernier, cette approche vise bien à assimiler les retraites par répartition aux retraites par capitalisation. Il s’agit de calculer, pour l’ensemble du cycle de vie, le rendement de « l’épargne » constituée par les cotisations au système de retraite, quand bien même le rendement de cette épargne ne serait pas assuré par les marchés financiers mais par les paramètres du système de retraite.

Cette approche a toutefois un mérite, celui de montrer la baisse considérable au cours du temps de notre système de retraite par répartition, ce qui confirme la chute du taux de remplacement au cours du temps. Pour un non-cadre du secteur privé de la génération 1940, ce TRI était d’environ 3,7 %. A partir de la génération 1975, il se stabilise entre 1,7 % et 2 % en fonction des hypothèses de projection. Cela traduit les effets des réformes régressives introduites depuis 1987 : passage de l’indexation sur les salaires au profit d’une indexation sur les prix, allongement de la durée de cotisation pour une retraite à taux plein, chute du rendement des retraites complémentaires…

Cette évolution, voulue par le gouvernement dans le cadre d’un système de pilotage tout entier tourné vers la volonté de diminuer la part des retraites dans le PIB et de transformer le système de retraite en un système à cotisations définies dans lequel les cotisations sont bloquées et où les prestations doivent s’adapter à ce niveau de cotisations, était au cœur de la réforme Macron-Delevoye de 2019.

La situation des femmes à l’égard de la retraite : des situations qui se rapprochent, mais des inégalités persistantes.

  • À tous les âges, les femmes sont moins souvent en emploi que les hommes. L’écart est maximal entre 25 et 39 ans (de l’ordre de 10 points). Les cycles d’activité des femmes restent donc marqués par la maternité. Le rapport note que selon l’INSEE cette situation perdurera à l’horizon 2070.
  • Les femmes travaillent plus souvent à temps partiel que les hommes. En 2020, ce taux de temps partiel est de 27,4 % contre 8,4 % pour les hommes.
  • Les femmes continuent à avoir des rémunérations inférieures aux hommes, « y compris toutes choses égales par ailleurs ». Selon le COR, le salaire moyen des femmes en équivalent temps plein était inférieur5 de 16,8 % en 2017. Comme l’écrit le rapport : « même après avoir tenu compte des différences de quotité de travail entre les femmes et les hommes, il subsiste es écarts de rémunération qui peuvent être décomposés en deux facteurs » : les femmes travaillent dans des activités moins payées que les hommes ; un écart « inexpliqué » « imputable à des pratiques de discrimination salariale ».
  • Les écarts de montant de retraite continuent à amplifier les écarts de rémunération, même si ces écarts diminuent. Pour la génération 1953, qui a 66 ans en 2019, le montant moyen des pensions (hors majoration pour 3 enfants) est de 70 %, il était de 60 % pour la génération 1940. « En tenant compte de l’ensemble des droits directs et des droits dérivés, le rapport entre la pension moyenne des femmes et des hommes est passé de 70 % en 2005 à 76 % en 2019 ». Selon le COR, cet écart devrait encore diminuer en projection : la pension moyenne des femmes serait de 85 % en 2037, et de 92 % en 2070.
  • Actuellement, les femmes partent plus tardivement à la retraite que les hommes, notamment parce que de nombreuses femmes n’ayant pas acquis suffisamment e droits attendent l’âge du taux plein (67 ans) pour liquider leur retraite. Cet écart devrait se résorber. Pour la génération 1975, elles partiraient même un peu avant les hommes.

A propos des comportements de départ en retraite. :

Le rapport fait trois constats importants :

  • Sous l’effet des diverses mesures décourageant les départs anticipés (préretraites, suppression de la dispense de recherche d’activité à 57 ans) et du recul de l’âge d’ouverture du droit à retraite à 62 ans, les taux d’activité ont fortement augmenté : le taux d’emploi des 55-59 ans a progressé de plus de 24 points, passant de 48,9 % à 73,3 %. Pour la tranche 60-64 ans, l’augmentation est de 22 points en 20 ans, dont 14 points depuis 2011, conséquence du recul de l’ouverture du droit à retraite à 62 ans.  En revanche, le taux d’emploi des 65-69 ans demeure faible à 7,5 %
  • La répartition des départs à la retraite est « bimodale pour les femmes comme pour les hommes », mais à es âges différents. La plus grande partie des assurés partent dès l’âge de 62 ans. En 2019, 45,2 % des hommes partent aux âges de 60 ans et 62 ans, alors que les départs à la retraite des femmes se concentrent à 62 ans (36 ,7 %) et 66 ans (11,4 %). Cela confirme le fait que les salariés partent à la retraite dès qu’ils en ont la possibilité.
  • Enfin, une grande partie des assurés ne sont plus en activité au moment où ils liquident leur retraite. En 2018, 56 % des personnes ayant liquidé leur retraite avaient validé des trimestres au titre de l’emploi, 11,4 % au titre du chômage, 6 ,6 % de l’invalidité, 0,7 % au titre de la maladie et 25 % n‘avaient validé aucun trimestre, et étaient donc inactifs. De même, à 62 ans 14,4 % des personnes ne sont ni en activité ni en retraite.

[1] Sous le plafond de la Sécurité sociale

[2] Si on prend en compte le transfert de 5 milliards d’euros en provenance du FRR, le besoin de financement n’est plus que de 13 milliards d’euros (0,6% du PIB)

[3] C’est la convention anciennement appelé convention PIB : la cotisation employeurs de l’État croit au même rythme que le PIB ; elle représente donc une part fixe de ce dernier.

[4] Ex-convention COR.

[5] Antérieurement appelée convention CCSS (commission des comptes de la Sécurité sociale). La cotisation employeurs est fixée à un niveau qui équilibre les comptes du régime des fonctionnaire

[6] Selon la définition de l’Union européenne qui définit le taux de pauvreté comme correspondant à 60% du revenu médian)