L’emploi public, le nerf de la guerre !

Beaucoup de publications s’intéressent ces derniers temps et à juste titre à l’état des services publics dans notre pays en tentant de démêler les évolutions qui ont eu lieu au cours de la dernière période, c’est-à-dire depuis l’arrivée d’Emmanuel Macron à l’Élysée.

Il est vrai que les sept dernières années ont marqué un net tournant dans la conception, l’organisation et la gestion des services publics, particulièrement des règles statutaires. Cependant, il faut remarquer que la situation actuelle vient de bien plus loin.

Quelques points des repères.

Elle trouve en effet son origine, et c’est en quelque sorte un paradoxe, dès la fin de l’année 1983, et disons surtout à partir de 1984 avec ce qui avait été appelé à l’époque « le tournant de la rigueur » du gouvernement Mauroy, qui n’était autre chose qu’une première cure d’austérité. Paradoxe, car c’est en juillet 1983 que le ministre communiste Anicet Le Pors faisait voter le statut de la fonction publique qui demeure encore aujourd’hui, malgré tous les coups portés, une référence – en tout cas, le cadre général dans lequel s’accomplissent les missions des trois fonctions publiques ; on y reviendra. On remarquera également que pendant cette même période, malgré tout le travail entrepris pour faire évoluer la notion de fonctionnaires, la place des citoyens et unifier les trois versants de la fonction publique, c’est-à-dire : fonction publique d’État, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière, ces actions se sont soldées par un échec, particulièrement quant à l’unification des trois fonctions publiques. Un tir groupé du parti socialiste avec en pointe un Gaston Defferre alors Ministre de l’Intérieur bénéficiant du relai de certaines organisations syndicales comme la CFDT, ont empêché cette unification. Ce qui n’a pas été sans effet pour la suite. Enfin, quelques années plus tard c’est-à-dire fin 1989 et début 1990, notamment après le formidable mouvement social des Finances, Michel Rocard alors Premier Ministre sortait son plan dit de « modernisation de la fonction publique ». Un plan, on peut l’affirmer aujourd’hui, qui consacrait pour la première fois l’entrée des théories du capitalisme néolibéral dans la définition des critères de gestion de l’ensemble de la fonction publique et des entreprises publiques, c’est-à-dire dans la gestion des emplois, l’organisation et la finalité des missions qui en relevaient.

Une démarche masquée.

Au cœur du dispositif de régression de la fonction publique et de ses missions comme de tout le secteur public, est en jeu une quadruple problématique. Quelle conception des missions publiques, quelles réponses apportées aux besoins et aux aspirations des populations, quelles évolutions engager face aux défis nouveaux posés par la société d’aujourd’hui et quelle intervention, quel contrôle démocratique des citoyens et des fonctionnaires ? Au centre des réponses à apporter à ces trois interrogations est la question centrale de l’emploi public, de sa place, de son rôle et de sa reconnaissance. Une notion qui n’a cessé d’être brocardée et terriblement maltraitée, opposant public à privé, traitant les fonctionnaires et les agents publics de nantis, instrumentalisant leur action jusqu’à en faire la cause de tous les maux : retard des trains, recul des niveaux scolaires, fossoyeurs des collectivités territoriales, voire à les considérer comme des êtres corruptibles…

Tout cela n’était en fait que la préparation du terrain idéologique pour faire passer sans trop de résistance dans la population des lois de plus en plus régressives dont l’objet était et demeure d’en finir avec la conception que nous avons en France de la fonction publique et plus globalement avec l’idée même de service public. Il faut dire qu’au niveau européen les divers traités depuis Maastricht poussent au dépassement de cette notion pour lui substituer celle de service d’intérêt général. C’est ainsi que des modifications substantielles ont été apportées au statut de 1983. On se rappellera les lois Galland en 1987, Hoeffel en 1994, mais aussi le rapport Pochard de 2003 puis le rapport Silicani de 2008 dont la tendance principale était d’engager la banalisation de la distinction public-privé, c’est-à-dire entre emploi public et emploi privé. Cela, jusqu’aux lois de l’ère Macron dont celle de « transformation de la fonction publique de 2019 » qui vise le démantèlement du statut des fonctionnaires. C’est cette évolution qui fait partie de ce que les néolibéraux appellent la révolution culturelle, « il faut savoir sortir de sa zone de confort ou abandonner son pré carré », répètent-ils à satiété.

Cependant, des évènements aussi inattendus que révélateurs sont venus contrarier cette glorieuse marche en avant. Le premier a coïncidé avec l’aggravation subite de la crise financière dite des subprimes de 2007-2009. Cette crise a révélé en France le rôle « d’amortisseur social » des services publics. Même le président de l’époque, Nicolas Sarkozy, y était allé de son couplet, ce qui a eu pour conséquence de faire momentanément obstacle à cette révolution conservatrice. Dernièrement au cours de la crise sanitaire déclenchée par le Covid 19, les services publics ont à nouveau démontré leur capacité à faire face à une situation de crise et à éviter à la France un trop grand plongeon, non seulement en répondant aux besoins immédiats de la population mais aussi en maintenant un certain nombre de portes ouvertes au développement économique du pays. Pour autant, le tableau de l’offensive néolibérale serait incomplet si était passée sous silence la succession de réformes des politiques budgétaires incarnée par la LOLF, la RGPP, la MAP (1). Toutes ont eu des conséquences directes et fortes sur les moyens et l’action des administrations ainsi que sur les conditions matérielles et morales d’exercices de leurs missions par les fonctionnaires dont les effectifs et le statut ont subi des coupes ayant participé pour une part à dévaloriser les emplois.

L’emploi dans la fonction publique : des chiffres trompeurs !

S’agissant des emplois, si on prend les chiffres bruts, on constatera une augmentation du nombre des emplois affectés à des missions publiques dans la fonction publique. Mais on remarquera aussi que depuis 2016 la part des contractuels augmente au sein de cette même fonction publique pour représenter aujourd’hui 22 % des effectifs, en augmentation par exemple de 1 point en 2021 par rapport à 2020. A l’inverse, la part des fonctionnaires se réduit pour s’établir à 66 % et a régressé de 1 point en 2021 par rapport à 2020. Ainsi, par rapport à la fin 2020, le nombre de contractuels a augmenté de 33 800, soit + 2,8 %, contre + 71 900, soit + 6,4 %, entre fin 2019 et fin 2020. Le nombre de fonctionnaires se replie quant à lui de 21 700 dans l’ensemble de la fonction publique, soit une baisse de 0,6 % par rapport à fin 2020. C’est dans la fonction publique d’État que la baisse du nombre de fonctionnaires est la plus importante (- 12 800, soit – 0,8 %).

On constatera encore que par rapport à fin 2020 la hausse du nombre de contractuels est plus forte dans la fonction publique territoriale (+ 4,0 %) que dans la fonction publique de l’État (+ 2,8 %) et dans la fonction publique hospitalière (+ 1,0 %), alors qu’en 2020, dans le contexte de la crise sanitaire, c’est dans la fonction publique hospitalière que la hausse du nombre de contractuels a été la plus forte.

Même si on pourrait entrer plus largement dans les détails de la situation de l’emploi dans la fonction publique, les données soulignées ici et transcrites dans les histogrammes joints suffisent à démontrer que l’orientation adoptée depuis des années et renforcée sous l’ère Macron représente une tendance politique lourde. C’est un véritable choix de société, même si les impressions peuvent paraître trompeuses au premier abord. En effet, on pourra toujours nous rétorquer qu’en quantité le nombre d’agents publics reste quasiment étale et qu’il n’y a donc rien d’alarment. Sauf que c’est nier trois choses. D’une part que le nombre global d’agents publics est maintenu grâce à un recours de plus en plus important aux emplois contractuels (2). De l’autre, il n’est tenu absolument aucun compte de l’évolution numérique de la population française. Enfin, il n’est en rien pris en considération l’expression de besoins nouveaux qui monte dans la population, d’une part du fait de la crise, de l’autre du fait de l’introduction massive des nouvelles technologies de l’informationnel qui décuplent les besoins et la nécessité d’assurer un accès libre et égal pour tous aux services et aux informations.

L’emploi public, le fil à ne pas lâcher !

Les questions qui se posent à la fonction publique sont aujourd’hui nombreuses. La première est : comment répondre aux attentes croissantes des citoyens en matière de missions publiques alors que pas un projet de budget, pas un discours politique de nos gouvernants n’a lieu sans que soit rappelée la nécessité de baisser la dépense publique, c’est-à-dire de rogner l’emploi public ? L’emploi public est la variable d’ajustement facile qui répond au chant des sirènes néolibérales que le Medef et la chorale des modernistes ne manquent pas une occasion d’entonner. Une autre question est : comment améliorer la performance des agents de la fonction publique, ou plus exactement sur quels critères fonder l’action publique et l’efficience des missions ?

C’est sur ce dernier terrain que sont développées les recettes gouvernementales, exclusivement tirées des thèses néolibérales les plus pures dont fait partie la théorie du nouveau management public. Chère à Macron et à son projet de casse du statut de la fonction publique, cette méthode de gestion puise ses fondements au sein de l’idéologie managériale qui tend à généraliser la référence aux critères de gestion de l’entreprise capitaliste privée à l’ensemble de la société, dont la fonction publique.

Économiquement inspirée par la théorie néoclassique élaborée à la fin du XIXe siècle, cette forme de management est aux antipodes des exigences que suppose une gestion du service public guidée par l’intérêt général, qui est par nature multidimensionnel et d’un niveau bien supérieur et bien différent de celui de l’entreprise privée, obnubilée par la rentabilité et le retour immédiat sur investissement.

Face à un tel projet, il est urgent et nécessaire de porter une attention toute particulière à la reconstruction de critères d’efficacité sociale sur lesquels nous souhaitons fonder l’action future de la fonction publique et des entreprises publiques. La caractérisation de cette efficacité permettra ainsi de proposer une alternative crédible et radicale, capable d’emporter l’adhésion des personnels comme des citoyens. Reconstruire de nouveaux critères de gestion à partir des enseignements tirés de l’entreprise de dérégulation en cours et des besoins actuels et futurs de maîtrise publique et sociale, est la garantie d’une fonction publique moderne et efficace à la fois moteur et en prise avec l’exigence de transformation de l’ensemble de la société. A l’évidence, le nouveau management public est à mille lieues de répondre à un tel objectif car il est contraire aux trois principes qui fondent la conception de l’emploi public. En premier lieu au principe d’égalité. La méthode de gestion inhérente au nouveau management fait en effet du contrat une source autonome du droit de la fonction publique, ce qui introduit de fait une concurrence entre modes de recrutement, de formation, de gestion, entre droits et obligations. Il est ensuite contraire au principe d’indépendance puisque l’agent recruté sur contrat n’est tenu qu’au respect des règles posées par celui-ci dans le cadre de sa mission et pendant la durée de celle-ci. Il est enfin contraire au principe de responsabilité puisque l’agent n’a d’autres comptes à rendre que ceux correspondant au champ et à la nature de son activité. Cette nouvelle conception du management fait ainsi courir trois risques au service public, à savoir : de confusion des finalités, de conflit d’intérêts, de captation de l’action publique par le privé (3).

L’unité de la fonction publique qui conditionne en réel le libre et égal accès de tous aux services qu’elle propose et aux missions qu’elle assume, repose sur des principes qui sont enracinés dans notre histoire. Il s’agit de celui de l’égalité d’accès aux emplois publics qui comme le précise la déclaration de l’homme et du citoyen de 1789 doit se faire sur la base « des vertus et des talents » ce qui a été traduit par l’entrée par concours dans la fonction publique. Le second principe est celui de l’indépendance du fonctionnaire qui repose notamment sur la séparation entre le garde et l’emploi avec sa déclinaison en une fonction publique de carrière et non d’emplois. Propriétaire de son grade, le fonctionnaire est ainsi protégé de l’arbitraire et des pressions politiques et économique. Le troisième principe est celui de la responsabilité qui fonde la conception du fonctionnaire-citoyen. Elle s’oppose à celle du fonctionnaire-sujet qui prévalait lorsque le principe hiérarchique exerçait une domination exclusive. Le principe de responsabilité s’accompagne pour l’agent public de la nécessité de rendre compte de son administration. Ces valeurs, pour fondatrices qu’elles aient été et qui demeurent d’ailleurs, doivent nécessairement évoluer en osmose avec la société. Cela concerne frontalement la conception du fonctionnaire citoyen qu’il s’agit d’actualiser alors que, d’une part, la multiplication des emplois contractuels met en cause le principe de neutralité du fonctionnaire et que, de l’autre, monte l’exigence d’une intervention citoyenne qu’il s’agit de conjuguer dans de nouvelles institutions avec les nouveaux pouvoirs dont les fonctionnaires et leurs représentants syndicaux doivent être dotés.

Un lien indéfectible entre emploi public et mission publique

Dans une société où les besoins sociaux sont en forte évolution alors que se propage la gangrène du profit qui, face à la masse de capitaux accumulés, a de plus en plus de mal à assurer sa rentabilité, transformant à cette fin les dépenses publiques et sociales en variables d’ajustement, il est urgent de changer de paradigme. Cela passe par un nouveau type de réponse aux enjeux de santé publique, d’éducation, de transports, de prise en charge du vieillissement, d’industrialisation, de financements et de dérèglementation climatique…pour ne citer que quelques secteurs parmi de multiples autres. L’urgence écologique et sociale pousse à une nouvelle émergence de la fonction publique et des entreprises publiques dans leur ensemble. Cela, afin de sortir des griffes d’un capitalisme et de son système d’exploitation et de domination qui a conduit à un amoncèlement de dérèglementations, plongeant des millions d’individus et la planète dans une crise inédite source d’inquiétudes majeures pour les temps futurs.

Apporter des réponses concrètes, précises et efficaces, c’est-à-dire être en capacité d’affronter les évolutions sociales et sociétales afin d’engager des transformations s’inscrivant dans une visée de dépassement, jusqu’à son abolition, du système capitaliste, implique un changement de cap radical tant dans la conception, la finalité et le rôle de l’emploi et des missions publics. Un tel changement suppose en priorité de se fixer trois objectifs principaux. Premièrement, le déploiement massif de la réponse publique – emplois, missions, services –dont la sécurité de l’emploi doit être le pilier. Il s’agit de venir fermer la porte et d’occuper l’espace aujourd’hui de plus en plus largement dédié à l’offre privée – qui en profite au passage pour se gaver d’argent public – alors qu’elle rompt en fait avec le principe de gratuité attaché à l’offre publique. Pour cela, différents procédés et montages sont utilisés : agences de service public, contractualisation, délégations de services publics, abandons de missions versus privatisations.

Deuxièmement, la mobilisation et l’affectation de moyens supplémentaires, notamment budgétaires, sont impérieuses afin de recruter et former les emplois nouveaux nécessaires, de doter les services et les personnels d’outils de travail modernes et performants (techniques informationnelles, locaux) et de construire un nouveau maillage territorial des services publics. Une implantation globale des services publics qui s’intègre à un plan d’aménagement du territoire qui puisse répondre à des critères précis tant environnementaux que sociaux afin d’assurer une égalité d’accès et de traitement pour toutes et tous à l’ensemble des services. Atteindre cet objectif impose l’engagement de réformes profondes, particulièrement dans le domaine du financement. Ainsi, une réforme de la fiscalité se doit de mettre à contribution les revenus de la rente et du capital en changeant notamment la fiscalité des entreprises afin qu’elle incite à des investissements permettant le développement humain et la protection de la planète contre les gâchis financiers. De même une mobilisation de la BCE est incontournable. Elle doit s’incarner dans une nouvelle politique du crédit et une autre utilisation de l’euro. La création d’un fonds européen de financement social et solidaire pour les services publics en serait le bras armé.

Troisièmement, faire de la démocratie le cœur de l’action publique. Ce qui met en jeu une série de questions :

• le mode de recrutement des agents, leur formation initiale et de cours de carrière. Tout d’abord il doit y avoir une égalité d’accès pour toutes et tous aux emplois de la fonction publique. Cet axiome exclut le recours à des personnels relevant du droit privé pour assumer des tâches identifiées comme relevant de la sphère publique. Des pré-recrutements peuvent néanmoins être envisagés à condition qu’ils soient assortis des formations nécessaires permettant, au final, de passer les concours pour intégrer la fonction publique. Enfin, il y a besoin, particulièrement face à la situation actuelle des services publics mais aussi sur la durée, d’instaurer une gestion prévisionnelle de l’emploi public et de la formation qui serait partie intégrante de conférences permanentes pour l’emploi, la formation et la transformation écologique des productions ;
• les principes sur lesquels repose la gestion des personnels. En clair, leur statut, ce qui renvoie d’une manière vive au besoin d’évolution et d’harmonisation des statuts afin d’assurer à chacune et à chacun une possibilité d’évolution professionnelle et personnelle en fonction de ses propres choix mais aussi bien évidemment à partir des besoins du pays en rapport avec l’évolution des exigences de développement social et des exigences écologiques ;
• le cadre et les formes d’expression de la citoyenneté du fonctionnaire et d’exercice de la démocratie que cela concerne, les modalités de gestion et d’organisation des services et des missions (organisation, finalité, relations externes et évolution) ou les règles de gestion des personnels. Il convient d’intégrer à cette dimension démocratique la mise en place de nouvelles institutions permettant un droit de contrôle et de regard des citoyens et de leurs représentants.

Il s’agit bel et bien d’engager une révolution des modes de fonctionnement et des méthodes préconisés depuis plus de trente ans par tous les défenseurs du système d’administration actuel. Un système qui se trouve aux prises avec des difficultés grandissantes se traduisant par une perte cruelle d’efficacité qui pénalise toute la société. Des difficultés qui, ajoutées au mécontentement des populations mais aussi à leur demande grandissante face à la crise, ne sont paradoxalement pas étrangères au retard pris, sinon à la stagnation de la réforme statutaire voulue par Emmanuel Macron lui-même. A tel point que le statut de 1983 constitue toujours la référence générale à partir de laquelle est gérée la fonction publique. Et à un point tel que malgré les annonces et les coups de mentons des gouvernements successifs il leur est bien difficile de faire baisser en volume la dépense publique. Des dépenses qui auront progressé de 61,2 milliards d’euros (+ 4,1 %) en 2022, représentant 58,3 % du PIB, après 59,1 % en 2021 et 61,3 % en 2020 qui sont, rappelons-le, les deux années du « quoi qu’il en coûte » face à la Covid. Sur une longue période, le poids des dépenses publiques en proportion du PIB a crû, passant de 34,7 % en 1960 à 58,3 % en 2022. Comme quoi, les exigences de progrès qui travaillent en profondeur l’ensemble de la société et les aspirations populaires qui en découlent, mais aussi le besoin de panser les dégâts de la crise, pèsent lourd dans la balance des choix des grands décideurs. Ce n’est pourtant pas faute d’essayer d’ignorer cette tendance lourde en remettant sans cesse au centre de leur objectif régressif, l’emploi public dans toute son acception. Mais bien qu’ils n’en finissent plus de le maltraiter en recourant aux ersatz que sont les emplois de contractuels, de vacataires ou autres auxiliaires, ils ne parviennent pas à leurs fins. La seule conséquence qui en découle est une perte d’efficacité des missions dont tout le pays pâtit, particulièrement le secteur productif, ce qui conduit à une croissance atone, voire négative avec les répercussions en chaîne sur le montant du déficit public et le niveau de la dette.

1. LOLF : loi organique relative aux lois de finances, RGPP : révision générale des politiques publiques, MAP : modernisation de l’action publique.
2. En 2021 le nombre d’emplois de fonctionnaires était de 3 773 100 pour 1 230 500 contractuels c’est-à-dire une proportion de 25 %. Il faut ajouter 670 900 emplois de militaires et d’autres catégories à statut.
3. Blog d’Anicet Le Pors, ministre de la Fonction publique de 1981 à 1984 (interview réalisée en 2019).

Répartition des effectifs fonction publique

	Fonction publique d’État	Fonction Publique territoriale	Fonction publique hospitalière
Effectifs	2,5 millions	1,9 millions	1,2 millions
Pourcentage	45 %	34 %	21 %
Taux de féminisation	57 %	61 %	78 %
Travail de nuit	16 %	5 %	24 %
Travail le samedi	31 %	23 %	62 %
Travail le dimanche	25 %	14 %	57 %
Formation Professionnelle *	Cat A Cat B Cat C	1, 3 jours/an 2,2 jours/an 1,2 jours/an

*Ces chiffres s’entendent hors formation initiale et hors enseignement.