Un fonds de développement économique, social et écologique européen

18 avril 2024 Denis Durand Actualité, Articles, Europe, Numéro 836-837 (mars-avril 2024), Projet communiste, Tout sur "la dette" ! 0

Denis Durand
membre du conseil national du PCF, codirecteur d'Économie&Politique

Faire appel à la création monétaire de la BCE pour construire une autre Europe : l’idée est avancée depuis longtemps par le PCF [1]. Elle commence à s’imposer dans le débat public.

Repoussée avec horreur par les concepteurs de l’Union économique et monétaire européenne, et formellement bannie, encore aujourd’hui, par le traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, l’idée d’une utilisation de la monnaie créée par l’Eurosystème (c’est-à-dire l’ensemble formé par la Banque centrale européenne et les vingt banques centrales nationales des pays de la zone euro) pour financer des dépenses publiques est cependant devenue populaire.

Les milliers de milliards de dollars, de yens ou d’euros que les banques centrales ont déversés comme par magie sur les marchés financiers et sur les systèmes bancaires à partir de 2007, puis pour faire face à la pandémie de 2020, ont démontré, non seulement qu’elles disposent d’un grand pouvoir, mais aussi que ce pouvoir peut vraiment être exercé, avec des effets tangibles, si la nécessité s’en fait sentir. En l’occurrence, la « nécessité », telle qu’elle a été appréciée par les autorités politiques et monétaires du monde occidental, consistait à sauver le système financier, cœur de la mondialisation capitaliste. L’idée peut alors venir naturellement que le même pouvoir pourrait être mis au service d’autres impératifs, plus conformes aux intérêts des peuples. Il est assez naturel de voir dans la réponse à l’urgence climatique l’un de ces impératifs.

Cette idée a inspiré des propositions qui peuvent prendre des formes variées, plus ou moins « hétérodoxes » en comparaison des courants aujourd’hui dominants de la pensée économique  [2].

L’originalité du projet communiste

On peut reconnaître là des points communs avec la proposition d’un fonds de développement économique, social et écologique européen pour les services publics, formulée de longue date par le PCF, et mise particulièrement en lumière dans le programme de la « Gauche unie pour le monde du travail » pour les prochaines élections européennes. Pour permettre un dialogue politique utile à propos de ces différents projets, il convient de signaler que le projet communiste est porteur d’une originalité qui présente trois aspects.

Le premier aspect est le but visé. Nous ne nous limitons pas au financement des investissements « verts » : la cohérence d’un projet communiste est en effet de viser l’émancipation et le développement de toutes les capacités humaines. C’est pourquoi nous mettons l’accent sur les services publics, en tant qu’enjeu d’un affrontement de classes. Leur développement, aujourd’hui violemment entravé par un capitalisme financiarisé et mondialisé en crise, est en effet essentiel à la production de ces biens communs de l’humanité que sont le climat, la biodiversité, la qualité de l’air et de l’eau mais il contribue tout autant à répondre aux besoins de tous les habitants de la planète en matière de santé, d’éducation, de culture, de sécurité, de justice…

La deuxième originalité de notre proposition réside dans les moyens que nous voulons mobiliser pour la réalisation de ces objectifs, Nous ne croyons pas que l’émission de signes monétaires, à elle seule, garantit que les objectifs sociaux et écologiques visés seront atteints. Nous nous distinguons ainsi nettement des utopies monétaires, qui ont cherché, sans succès, à répondre aux crises du capitalisme sans s’articulrer à une transformation de la production elle-même, depuis la « banque du peuple » de Proudhon jusqu’aux projets de Silvio Gesell ou Jacques Duboin face à la crise des années trente. Il faut du travail humain pour produire les richesses et c’est pourquoi le développement de l’emploi, rendu efficace par un place inédite donnée à la formation, doit être un critère de sélection des financements privilégiés que les banques centrales sont en état de procurer. Bien plus, les « investissements » qu’il y a urgence à financer ne consistent pas essentiellement, pour nous, en infrastructures, en béton ou en acier. Ils intègrent bien sûr la « formation brute de capital fixe » mesurée en comptabilité nationale, mais ils résident avant tout dans l’embauche d’hommes et de femmes pour réparer les ravages exercés dans les services publics par les politiques d’austérité et de déflation, et pour leur donner la possibilité de déployer pleinement leurs talents par un accès démultiplié à la formation. Il y a ainsi un lien direct entre la bataille pour une autre utilisation de l’argent de la BCE et nos initiatives en faveur de recrutements dans la fonction publique grâce à des procédures de pré-embauches de jeunes.

Enfin, notre proposition se distingue de la tradition étatiste encore dominante à gauche, en ceci que nous ne nous en remettons ni au marché (en l’occurrence, les marchés financiers), ni à l’État pour la gestion et l’orientation de ces financements. C’est une mobilisation démocratique décentralisée et interactive qui préside à l’initiative, à l’élaboration, à l’adoption, à la réalisation et au contrôle des projets admis à bénéficier des concours du Fonds. Elle fait appel à l’intervention des salariés et de leurs représentants, des élus, à l’échelon local, régional, national ou européen. Concrètement, un droit d’initiative serait instauré, à la disposition des élus locaux ou d’associations, qui auraient la possibilité de demander l’intervention du Fonds dans le financement de projets locaux en matière d’éducation, de santé, de culture, de transports ou de tous autres investissements contribuant au développement des services publics. Une nouvelle institution, des conférences pour l’emploi et la transformation productive et écologique, leur offriraient, à ces différents niveaux géographiques, une cohérence ouvrant la voie à l’invention d’un processus de planification d’un type tout à fait inédit.

Sélection des projets bénéficiant du soutien du Fonds européen

Les projets proposés à ces différents niveaux – local, régional, national – et au niveau intergouvernemental seraient soumis aux instances de direction du Fonds qui auraient l’obligation de les prendre en considération. Seraient finalement sélectionnés les projets contribuant effectivement au développement des services publics et répondant à des critères précis en matière d’accès des usagers au service public et de qualité du service rendu, mais aussi :

  • en matière sociale : contribution à la création d’emplois ou à la transformation d’emplois précaires en emplois stables, amélioration des rémunérations et des conditions de travail des salariés, contribution au financement de la protection sociale ;
  • en matière économique : contribution à la création de valeur ajoutée dans les territoires, à l’effort de recherche et de développement, à la formation des travailleurs. Contrairement aux dépenses publiques de soutien à la rentabilité du capital qui se traduisent par des suppressions d’emploi, des délocalisations d’activité ou même par la destruction d’activités industrielles ou de services jugées moins rentables que des placements financiers, la monnaie créée à l’occasion des opérations du Fonds aurait pour contrepartie une augmentation au moins équivalente des richesses créées par le travail humain : elle n’aurait donc rien d’inflationniste, contrairement à ce que soutiennent les hérauts de l’orthodoxie néolibérale ;
  • en matière écologique : contribution aux économies d’énergies et à la production d’énergie décarbonée, aux économies de matières premières, à la biodiversité et à la durabilité des ressources naturelles en général.

Ce qui précède met en lumière la fonction essentielle du Fonds : sélectionner des projets de développement des services publics dont l’intérêt pour les populations européennes est suffisant pour justifier un financement par la création monétaire de la BCE. L’argent de la BCE est l’argent de tous les Européens ! Il s’agit donc, au sens fort du terme, d’une institution politique.

C’est pourquoi l’organisation des pouvoirs au sein du Fonds doit être l’occasion de rompre avec l’inspiration fédéraliste qui contribue à éloigner des citoyens les centres de décision, et à placer les institutions européennes au service des marchés financiers Elle peut matérialiser, à l’inverse, l’option d’une « confédération de peuples et d’États librement associés ».

On peut concevoir trois moyens de traduire cette inspiration.

En premier lieu, les projets soumis au conseil d’administration pourraient émaner, comme indiqué précédemment, d’initiatives décentralisées.

Deuxièmement, le Fonds serait doté d’un conseil d’administration où seraient représentés les gouvernements des États membres, les parlements nationaux et le Parlement européen, ainsi que les organisations syndicales et les autres acteurs économiques et sociaux représentés au Conseil économique et social européen. C’est ce conseil d’administration qui déciderait de l’inscription de tel ou tel projet au programme du Fonds.

Troisièmement, l’activité du Fonds serait soumise à un contrôle précis du Parlement européen et des Parlements nationaux. Ceux-ci seraient dotés des moyens de vérifier, pendant et après la réalisation des investissements, leur adéquation effective aux critères d’efficacité économique, sociale et environnementale assignés à l’activité du Fonds. Des dispositifs permettant aux citoyens d’exercer un contrôle local ou régional seraient également mis en place dans chaque État membre.

Financement du Fonds par la BCE

Le point clé de la proposition est de permettre l’utilisation du Fonds pour mobiliser des euros créés par la Banque centrale européenne.

Ici, il convient de répondre à une objection politique et juridique : la BCE et les banques centrales nationales ont l’interdiction, aux termes des traités européens, d’apporter quelque forme de financement que ce soit à quelque organisme public que ce soit. Cette objection appelle trois réponses.

La première est que cette règle est économiquement inepte. Elle ne traduit que la crainte superstitieuse des concepteurs de l’euro devant la domination de financiers radicalement hostiles à toute intervention publique qui ne serait pas strictement subordonnée à leurs injonctions. Il conviendra donc, tôt ou tard, de changer les traités européens pour les expurger de cette clause qui a fait abondamment la preuve de sa nocivité, et dont les autres grandes banques centrales du monde se passent fort bien. Imposer progressivement des rapports de forces en faveur du financement monétaire de projets concrets, voulus par les populations, est le chemin le plus réaliste pour en créer les conditions politiques.

La deuxième est que cette interdiction est déjà contournée. Comme on l’a vu, l’achat massif de titres publics sur le marché secondaire constitue déjà de fait une aide indirecte à l’endettement public, même si elle prend des voies détournées et perverses puisqu’elle laisse aux marchés financiers tout pouvoir pour utiliser la monnaie créée à cette occasion.

Enfin, les traités eux-mêmes prévoient la possibilité d’une exception à la prohibition du financement monétaire des organismes publics. L’article 123 du Traité de Lisbonne, reprenant les termes de l’article 104 du Traité de Maastricht, stipule bien dans son premier paragraphe :

« 1.   Il est interdit à la Banque centrale européenne et aux banques centrales des États membres, ci-après dénommées « banques centrales nationales », d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite ».

Mais il comporte un deuxième paragraphe :

« 2.   Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux établissements publics de crédit qui, dans le cadre de la mise à disposition de liquidités par les banques centrales, bénéficient, de la part des banques centrales nationales et de la Banque centrale européenne, du même traitement que les établissements privés de crédit ».

Il ne serait donc pas nécessaire d’attendre une révision du traité pour que le Fonds européen puisse accéder aux financements monétaires de la BCE. Deux solutions juridiques peuvent être immédiatement mises en œuvre à cet effet.

La première consisterait à donner au Fonds le statut d’un établissement de crédit, au sens de la législation européenne. Il pourrait alors présenter les crédits qu’il accorderait au refinancement de l’Eurosystème comme le font toutes les banques de la zone euro, y compris, par exemple, la Caisse des Dépôts et Consignations ou BPI France. Le statut d’établissement de crédit suppose que les États membres de l’UE dotent le Fonds de fonds propres, ce qui alourdit le coût de sa création pour les finances publiques ; on peut cependant envisager qu’en l’espèce cette contrainte soit allégée, dans l’esprit de la proposition de la commission européenne visant à exempter du calcul du ratio de levier les prêts réalisés par les banques publiques de développement auprès de collectivités [3].

Sans même attendre que le Fonds soit doté du statut d’établissement financier, on pourrait commencer par faire de son financement un programme de la Banque européenne d’investissements. Comme elle peut d’ores et déjà le faire aux termes des traités, et comme la BCE l’a confirmé dans un communiqué de mai 2009, la BEI pourrait emprunter auprès de la BCE les fonds nécessaires au refinancement de ces crédits. Des organismes analogues au niveau national, comme KfW en Allemagne, BPI France ou la CDC en France, pourraient jouer le même rôle, éventuellement dans le cadre d’un partenariat avec la BEI semblable à ceux qui sont habituellement noués entre ces organismes.

Dans cette hypothèse, il convient que le Fonds et son organe de direction ne soient pas placés, de façon technocratique, dans la dépendance de la BCE ou de la BEI en ce qui concerne la sélection des projets à financer et l’instruction des dossiers présentés à l’appui de ces projets. Il s’agit d’une « gouvernance » politique au sens fort du terme.

Modalités d’intervention du Fonds

Les projets soutenus par le fonds de développement des services publics auront été sélectionnés sur leur capacité à engendrer des effets positifs qui se font sentir durablement dans le temps. C’est pourquoi leur financement doit prendre la forme de crédits à moyen et long terme [4].

Les prêts seront distribués en fonction des critères très exigeants d’efficacité sociale, écologique mais aussi économique qui présideront à la sélection des projets. Axés sur le développement de l’emploi dans les services publics, ils contribueront à engendrer de la valeur ajoutée sur de longues périodes. Leur taux d’intérêt devra donc être très bas, inférieur à celui du marché. Les prêts de la BCE au fonds seront donc assortis d’un taux d’intérêt inférieur au taux directeur de la politique monétaire, comme c’était le cas des refinancements à long termes ciblés, assortis de taux négatifs, qu’elle a mis en place depuis 2015. Cela n’exclut pas une modulation, autour de ce taux de référence, en fonction de la qualité des projets, c’est-à-dire de leur capacité à contribuer au développement, en quantité et en qualité, des services publics, à l’emploi et à la transition écologique. Certains projets, particulièrement efficaces, pourront bénéficier de taux inférieurs à zéro, d’autres, moins efficients, pourront supporter des taux légèrement positifs. Le taux pourra être relevé si, au cours de la réalisation du projet, il apparaît que les objectifs justifiant le financement du Fonds ne sont pas atteints.

Distribuer de tels crédits (via, si nécessaire, les réseaux de pôles publics bancaires nationaux, ou via la Banque européenne d’Investissement) sera l’activité fondamentale du Fonds. Elle pourra présenter quelques variantes.

  • le Fonds pourra intervenir conjointement avec d’autres organismes financiers – banques commerciales par exemple – dans des procédures de cofinancement que les banques d’investissement publiques existantes ont l’habitude de pratiquer ;
  • l’échéance des prêts pourra être très longue, pouvant aller jusqu’à la mise en place de prêts non remboursables. La contrepartie dans l’économie « réelle » de la création monétaire réalisée à cette occasion se situe alors dans l’effet positif global que les projets financés exercent sur la création de valeur ajoutée. C’est selon un schéma semblable que les dons en dollars du plan Marshall ont efficacement contribué à la reconstruction des économies d’Europe occidentale au lendemain de la Deuxième guerre mondiale ;
  • d’autres formes d’interventions, telles que des garanties d’emprunts, pourront être mises en œuvre dans le cadre d’opérations conjointes avec des banques commerciales, en s’appuyant sur des fonds régionaux ou nationaux pour l’emploi et la formation.

Les financements accordés par le Fonds seraient inscrits dans un programme pluriannuel répondant aux besoins de développement des services publics dans l’Union. Leur volume dépendrait du nombre et de la qualité des projets susceptibles de bénéficier d’une intervention du Fonds. Ce programme et son volume pourraient s’inscrire dans une planification souple et décentralisée qui conduirait à son adoption en concertation entre le Parlement européen, les gouvernements et les Parlements nationaux, après consultation de la Commission européenne, de la Banque européenne d’investissement et de la Banque centrale européenne.

Lien avec les autres aspects de la politique économique

La création du Fonds, si elle contribue à créer les conditions d’une sortie des cercles vicieux de l’endettement et de l’austérité, ne fait pas disparaître en elle-même le coût excessif de la dette accumulée jusqu’à maintenant. La solution dans ce domaine résiderait plutôt dans un rachat de la dette existante par l’Eurosystème (au-delà des quelque 25 % qu’il détient déjà) et dans sa conversion, partielle ou totale, en une dette sans échéance et sans intérêt.  

Parallèlement, il conviendrait de mettre en œuvre des politiques propres à relancer fortement l’emploi et la formation de la main-d’œuvre dans les pays endettés et, par-là, de leur capacité à créer de la valeur ajoutée [5].

Une nouvelle sélectivité de la politique monétaire fait partie de ces politiques. L’Eurosystème devrait refuser de refinancer les crédits bancaires destinés à financer des placements financiers ou des atteintes à l’emploi et à la formation, et réserver strictement ses refinancements aux crédits dont l’utilisation répondrait à des critères précis en matière économique (création de valeur ajoutée dans les territoires), sociaux (emploi, formation) et écologiques. Ces refinancements s’effectueraient à des taux d’autant plus réduits que les « performances » des projets ainsi favorisés seraient élevées au regard de ces critères. Entre autres effets souhaitables, cette nouvelle sélectivité du crédit permettrait un renforcement de la capacité des économies européennes à créer de la valeur ajoutée et à la distribuer sous forme de revenus. Non seulement cette contrepartie « réelle » de la création monétaire écarterait tout risque de dérive inflationniste, mais ces revenus constitueraient alors une assiette élargie pour les prélèvement fiscaux et sociaux, et donc pour la perception de ressources publiques dont une partie permettra de rembourser les dettes contractées par les États auprès du Fonds.

On voit enfin que les investissements dans les services publics permis par la création du Fonds devront s’inscrire dans une politique industrielle visant un nouveau mode de développement, incluant en particulier la transformation écologique des productions et le développement des potentialités de la révolution informationnelle au service du développement des capacités humaines (emplois, recherche, formation, culture…).

Un des points forts de notre proposition est qu’il n’est pas nécessaire d’attendre une participation de tous les pays membres de l’Union européenne pour commencer la bataille pour sa mise en œuvre. La Caisse des Dépôts et consignations pourrait tout de suite financer des projets de développement des services publics émanant d’une mobilisation démocratique de la société française. Elle demanderait ensuite à la BCE (via la Banque de France, composante nationale de l’Eurosystème), de refinancer ces crédits. Si dogmatique que soit sa doctrine, la BCE aurait beaucoup de mal à refuser face au fort consensus que ces projets susciteraient parmi les populations concernées. Et ces premières avancées auraient un écho considérable dans toute l’Union européenne : partout en Europe, et par exemple en Allemagne, le besoin de réparer et de développer les services publics est criant, partout des voix s’élèvent pour exiger qu’il soit satisfait.

Très ambitieux dans son but final – puisqu’il conditionne une refondation concrète de la construction européenne –, le projet décrit ici peut donc être amorcé dès aujourd’hui dans les mobilisations immédiates, et aboutir à des succès concrets dans ce domaine. Il illustre particulièrement bien notre conception à la fois révolutionnaire et réaliste de construction, dans les luttes, des rapports de forces nécessaires à une transformation radicale de l’Europe et, avec elle, du monde.

[1] Voir par exemple Denis Durand, Financer l’expansion des services publics en Europe, note de la Fondation Gabriel Péri, 2017.

[2] Voir par exemple :

L’ouvrage le plus audacieux dans cette veine est sans doute celui de Jézabel Couppey-Soubeyran, Pierre Delandre et Augustin Sersiron, Le pouvoir de la monnaie. Transformons la monnaie pour transformer la société, Les Liens qui libèrent, 2023.

[3] Commission européenne, Newsletter Banques et finances, 25 novembre 2016, http://ec.europa.eu/newsroom/fisma/item-detail.cfm?item_id=50265&utm_source=fisma_newsroom&utm_medium=Website&utm_campaign=fisma&utm_content=Capital%20requirements&lang=fr.

[4] Contrairement à la pratique actuelle en matière d’endettement des États, l’opération n’oblige pas à l’émission de titres sur le marché obligataire. Chaque projet correspond à une ligne de financement inscrite au programme du Fonds. Toutefois, cette ligne de financement pourrait être matérialisée par un titre d’un type nouveau, non négociable sur un marché, matérialisant un engagement durable entre l’État ou la collectivité publique qui réalise l’investissement, le Fonds et, le cas échéant, la BEI. Ce type de titre non négociable, assorti d’engagements réciproques, en matière sociale, économique ou écologique, entre le débiteur et le créancier, pourrait également être utilisé dans d’autres contextes, par exemple pour servir aux placements des compagnies d’assurances, ou à ceux des organismes de retraite.

[5] Voir sur ce point Frédéric Boccara Yves Dimicoli, Denis Durand, Une autre Europe – Contre l’austérité, Paris, le Temps des CeRises, 2014.