Les collectivités territoriales dans la tourmente

Alors que les populations affrontent les multiples manifestations d’une profonde crise de civilisation, l’approche des élections municipales conduit à poser la question des objectifs que devraient se fixer des gestions municipales visant à répondre aux attentes des citoyennes et citoyens, la question des pouvoirs à conquérir par ces mêmes citoyennes et citoyens, et la question des  moyens juridiques et financiers à mobiliser pour atteindre ces objectifs.

Dans les communes de France, la campagne pour les élections municipales de 2026 est déjà largement engagée. Les discussions vont en effet bon train pour confectionner les programmes et construire les listes. Une démarche qui suppose particulièrement pour les forces de gauche de travailler le rassemblement le plus large sur des contenus identificateurs d’un changement de cap des gestions communales. Si concrètement il s’agit dans l’immédiat de conforter toutes les directions de gauche sortantes, il convient également de construire de nouvelles équipes et de nouveaux projets dans l’objectif de conquérir de nouvelles mairies face à une droite particulièrement bien implantée et à une extrême-droite qui cherche à élargir sa sphère d’influence. L’enjeu est de taille car il faut non seulement endiguer leur progression mais faire reculer leur influence et leur implantation.

C’est donc un travail politique de fond qu’il convient d’engager sans plus tarder. Un travail qui passe par la capacité des candidates et des candidats communistes ainsi que des militants et militantes qui mèneront campagne à porter le débat sur la construction d’une véritable alternative municipale qui ne peut être indépendante d’une bataille pour d’autres choix nationaux et européens. Un tel engagement suppose une analyse lucide de la situation dans laquelle sont plongées toutes les collectivités territoriales, ainsi que la formulation de propositions à la fois radicales, crédibles et rassembleuses à partir d’objectifs sociaux et écologiques précis et des moyens pour les atteindre. Toute une conception de la gestion locale qui, dans le contexte budgétaire imposé par les forces du capital, incarné jusqu’à l’outrance par le projet de budget 2026 et face à la montée des populismes, suppose de mener une véritable lutte de résistance et de conquête de nouveaux espaces de démocratie, et de nouvelles voies de financement. Les élus communistes sont les seuls en capacité de le réaliser, centrés qu’ils sont sur leur rôle de point d’appui institutionnel afin que les populations parviennent à imposer à tous les pouvoirs d’État, des entreprises comme des banques, de remplir leur mission première qui est celle, à partir des besoins réels, de permettre la réalisation de progrès sociaux et écologiques dont toute la société a un besoin urgent.

1-Une partie serrée pour nos communes.

Une donnée stratégique, pourrait-on dire, tient à ce qu’il est de plus en plus difficile de parler de politique locale en faisant abstraction des choix politiques nationaux et européens, particulièrement en matière de finances publiques et d’organisation des territoires. C’est dans ce contexte que les communes ont aujourd’hui un important double défi à relever. A savoir, comment répondre à la montée d’exigences sociales, environnementales et démocratiques nouvelles alors que pèsent sur elles des contraintes qui exigent toujours plus de réduire la dépense publique locale au motif de participer au désendettement du pays, sachant cependant que la dette de l’ensemble des APUL (1) ne représente 7,9 % (262 milliards d’euros) de la dette publique de la France. Et en même temps reconstruire une démocratie locale qui rapproche l’exercice de la démocratie délégataire (les élu.e.s) de celui d’une démocratie directe (les citoyen.nes ), ce qui revient à soulever les deux questions suivantes : les moyens de la politique budgétaire sur les territoires et la construction d’une autonomie de gestion pour des coopérations nouvelles entre chaque strate.

         1-a Des besoins populaires ignorés

Aujourd’hui, la réalisation de tout projet communal met en jeu une multitude d’acteurs publics et privés et suppose de régler une somme de questions qui vont des moyens de financement (subventions, aides, emprunts bancaires) en passant par les procédures de décisions jusqu’à la mise en œuvre de coopérations et de solidarités multiples, entre communes mais aussi avec différents autres territoires, jusqu’à l’Europe.

Pour se borner à la strate communale, sont ainsi pour le moins posés l’enjeu de financements nouveaux, autonomes et maîtrisés ainsi que la question de l’intercommunalité, de sa conception, de son rôle et de son fonctionnement. Deux domaines qui exigent un renouvellement profond des évolutions engagées depuis la loi NOTRE (2) et les contrats de Cahors (3) tant en matière d’organisation administrative territoriale, que de stratégie de financements. Il ne faut en effet pas perdre de vue que les moyens les plus sûrs et les plus efficaces de satisfaire les exigences sociales et les besoins nouveaux des populations sont les services publics et la réponse universelle et accessible à toutes et tous qu’ils permettent. Mais qui dit services publics et leur développement dit dépenses en personnels (création d’emplois, sécurité d’emploi et de formation et rémunération), et par conséquent le besoin de disposer des moyens budgétaires pour ce faire. Un exercice particulièrement compliqué quand on sait que les communes se voient quasiment dans l’obligation de réaliser un excédent (bénéfice) de fonctionnement – section sur laquelle sont financés les services publics locaux – afin de pourvoir accéder au crédit bancaire pour financer la réalisation de leurs investissements en dur (aménagement urbain au sens large) et ainsi alimenter le capital par le biais des entreprises de BTP. Il faut en effet savoir que les collectivités territoriales réalisent 70 % des investissements publics hors champ militaire, ce qui est énorme comparativement aux moyens réels dont elles disposent. Cerise sur le gâteau, les collectivités territoriales peuvent puiser sur leur fonctionnement pour combler le déficit de la section investissements mais l’inverse est impossible comme les y contraint la LOLF dont l’esprit est directement issu de lettre portée par le TSCG (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en Europe), principal mécanisme du Pacte budgétaire européen.

Ce qui explique en réalité pourquoi les collectivités locales sont depuis longtemps au cœur de profondes restructurations, destinées dans les faits à permettre au capital d’étendre sa domination. Initié depuis le niveau européen, bras armé supranational du capital, les temps sont, sur fond de mise au régime sec des collectivités territoriales, à leur redécoupage et à leur concentration. L’arme budgétaire représente, de ce point de vue, un levier terrible pour forcer élus et populations à accepter la nouvelle donne. Ainsi se construit peu à peu un nouveau modèle politique d’administration des territoires. Des plus grandes villes aux territoires ruraux, tout le monde y passe. Les temps sont à la centralisation et au gigantisme, à la création d’espaces où les citoyens et leur citoyenneté sont noyés, ou purement abandonnés. Métropolisation et désertification sont les deux facettes d’une seule et même logique : mettre les territoires au service des multinationales, des marchés financiers et donc du capital et dépenser en retour le moins possible pour le social et l’environnemental. Cette conception va de pair avec la concentration des pouvoirs de décision dans un nombre de mains de plus en plus réduit qui en profitent même parfois pour accaparer les produits de la rente foncière et les dividendes.

1-b- Une vie démocratique bafouée

Confrontées maintenant depuis de nombreuses années à ce mode d’administration, les collectivités locales et territoriales sont devenues une cible privilégiée de l’ultralibéralisme économique et social. Peu importent les effets du détricotage de la cohérence territoriale et de la cohésion sociale qui l’accompagne, mettant d’ailleurs de nombreux maires en situation de ne plus disposer des moyens réels de gérer leur commune, pire même les désignant aux yeux des populations comme les principaux responsables de la dégradation du tissu communal jusqu’à mettre leur intégrité physique et celle de leur famille en danger. Résultat : 2 189 maires ont démissionné depuis 2020, du jamais vu ! Mais une aubaine pour tous ceux qui rêvent d’engager une fusion massive des communes jusqu’à en diviser le nombre par deux.

En tout cas, il est difficile d’imaginer la situation vers laquelle les collectivités territoriales ont été poussées. A se demander même pourquoi et comment il n’y a pas eu plus de casse. Car les restructurations se sont accompagnées d’un rationnement budgétaire d’une rare ampleur qui s’est traduit par une baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 11 milliards d’euros entre 2015 et 2017. Ce phénomène s’est poursuivi, certes dans une moindre mesure, pour en arriver toutefois aujourd’hui à ce que certaines communes en soient totalement privées. Au budget 2025 il a été demandé aux collectivités territoriales de réduire leurs dépenses de 2,2 milliards d’euros en plus de différentes autres imputations comme les remboursements de TVA et le fond vert. Pour 2026, le montant de la réduction des dépenses demandé officiellement aux collectivités territoriales est de 5,3 milliards d’euros. Si on ajoute à tout cet arsenal les effets de la suppression de la taxe professionnelle et maintenant les attaques portées contre sa remplaçante, la CVAE, visant à la faire disparaître, puis ceux de la disparition de la taxe d’habitation, on mesure combien l’ensemble des collectivités territoriales est maltraité. D’autant que ces recettes de fiscalité directe locale sont aujourd’hui loin d’avoir été compensées à l’euro près par la manne issue des recettes nationales de TVA, constat auquel il faut ajouter que les compensations ne suivent pas la dynamique que ces deux impôts locaux pouvaient avoir.

Ainsi, au-delà des missions de services publics et de l’ensemble des dépenses de fonctionnement placées au cœur des cures d’austérité imposées, est la mise en cause de l’autonomie budgétaire locale et par conséquent d’un exercice souverain de la démocratie locale. Un mouvement qui est parvenu à un point tel que certaines collectivités et leurs élu.e.s sont aujourd’hui à l’entière merci de la manne de l’État – prélèvements sur les recettes de TVA – pour décider de leurs actions. Cette évolution contribue à ôter peu à peu mais obstinément la capacité de ces structures et de leurs représentants à s’administrer librement et démocratiquement. Au-delà de l’objectif budgétaire recherché de réduction de la dépense publique, il y a un but politique tout aussi avéré mais plus insidieux. Il s’agit de transformer en profondeur l’organisation administrative de la France. Il s’agit de la rendre conforme au cadre d’une gestion régressive et hyper centralisée que souhaite imposer une doctrine européenne tout entière au service du capital.

2- Des réponses existent, d’autres sont à construire.

Face à cette tendance forte, il s’agit d’apporter des éléments de réponses nouvelles qui contribuent à partir d’objectifs humains, écologiques, sociaux et économiques, à construire une réelle perspective de développement solidaire entre et sur chacun des territoires.

D’où le besoin d’une planification stratégique qui concerne toutes les strates (communes, départements, régions mais aussi les SCOT (4) et les PLU (5) intercommunaux) afin d’organiser et de mobiliser les financements publics, bancaires, des entreprises et des citoyens sur des critères d’efficacité sociale et écologique (emploi, formation, lutte contre le C0₂).

Dans cette optique l’emploi, dont la politique ne relève certes pas des seuls élu.e.s locaux, est au cœur des capacités de développement des territoires. Comment en effet augmenter les recettes budgétaires sans création de richesses ? Et sans services publics financés pour une part déterminante par cette création de richesses, mais aussi sans industrie, comment répondre aux besoins des populations, comment lutter pour le climat ? Toute chose qui implique de produire en proximité pour limiter les déplacements inutiles de personnes et de matériels.

2-a- L’emploi et les services publics au cœur d’une croissance écologique et sociale

Comme cela vient d’être souligné, si la politique de l’emploi ne relève pas directement des élus locaux, bien que les intercommunalités aient une compétence économique, les collectivités territoriales subissent les contrecoups sociaux des suppressions d’emplois. Face au chômage, à la précarité et à la pauvreté qu’il engendre, le soutien des communes mais aussi des départements est une action indispensable au maintien d’une certaine cohésion sociale. Et cela occasionne des dépenses.

Ainsi, même si la question de l’emploi a tendance à être largement refoulée, elle est centrale tant elle taraude la vie de tous les habitants et tant elle constitue une base indispensable pour des financements public pérennes et dynamiques. A l’heure où plus de 400 PSE et quelques 240 000 suppressions d’emplois sont recensés par la CGT, comment ignorer cette situation lors des prochaines élections municipales ?

Une réponse novatrice passe par la création de CESEL (Comités économiques sociaux et environnementaux locaux) rassemblant les différents acteurs et les administrations. Outre l’évolution significative de la démocratie locale qu’ils représenteraient, ils auraient une fonction économique et politique déterminante.

Centrés sur les besoins des territoires, en lien avec une conception démocratique et souple de la planification, les CESEL seraient un lieu d’élaboration collective des projets, ou contre-projets économiques. Ils auraient vocation à s’intéresser à la situation des entreprises, notamment à l’utilisation des aides publiques. Ils aideraient aux mobilisations et à leur crédibilisation, dans une nouvelle conception de la politique et du rapport de forces.

Ils permettraient également aux entreprises, en favorisant la constitution de fonds locaux pour l’emploi et la formation et, le cas échéant, en obtenant le soutien de fonds régionaux ou d’un fonds national, de s’adresser aux banques implantées sur le territoire intercommunal pour obtenir le financement de leurs projets à taux bonifié. Les CESEL seraient les garants de l’objet social et environnemental des investissements programmés. Au final, l’emploi serait renforcé, les entreprises se développeraient et l’assiette des prélèvements fiscaux locaux sur les personnes et sur les entreprises serait élargie, générant ainsi autant de recettes nouvelles sans nécessairement en accroître le poids.

Un autre levier de développement est constitué par les services publics locaux. Ils permettent en effet de répondre aux besoins d’enseignement, de culture, de sport, de santé, de transport, d’eau… mais aussi d’administration, de gestion et d’aménagements du territoire pour permettre notamment aux entreprises et à leurs salariés de disposer de services de proximité efficaces et de lieux de vie agréables. Le lien entre services publics et industrie au moment où l’information tient une place de plus en plus importante dans les process de production est un enjeu crucial pour l’avenir. Naturellement se pose la question des dépenses à engager pour les rendre opérationnels alors que tout est fait pour mettre leur budget à l’os. Au-delà de l’indispensable création d’emplois industriels permettant d’élargir l’assiette des prélèvements publics, il existe différents autres leviers dont la cohérence d’ensemble permettra au final d’accroître encore cette assiette et de rendre un vrai confort d’initiative et d’action aux services publics comme à la protection sociale.

2-b- Des choix de financements nouveaux

Il s’agit ainsi de proposer la reconstruction dans le cadre d’une unité de traitement des citoyennes et des citoyens sur l’ensemble du territoire national, d’une autonomie financière des collectivités locales vecteur de leur capacité de réponse aux besoins de leur population mais aussi de leur liberté d’action et d’administration et donc d’une vie démocratique renouvelée.

Au plan fiscal :

 Fiscalité locale des entreprises. En lieu et place de la CTE (CFE et CVAE) (6) , un nouvel impôt territorial des entreprises sur leur capital immobilier, mobilier et financier. Leurs immeubles bâtis et non-bâtis ainsi que leurs équipements et biens mobiliers (matériels, machines, installations spécifiques…) seraient soumis à un impôt local sur ce capital matériel. Ainsi, plus une entreprise crée de valeur ajoutée avec un même capital matériel moins son impôt pèse lourd, tandis qu’une entreprise qui utilise plus de capital matériel pour créer ses richesses est plus taxée. Ce premier volet est donc facteur d’efficacité économique. S’y adjoindrait une taxe additionnelle soumettant à un taux de 0,1 % leur stock national de placements financiers (rapport de 16 milliards d’euros minimum). Il s’agit ainsi de dissuader les placements financiers et, en même temps de faire concourir les plus grosses entreprises, car ce sont essentiellement elles qui effectuent ces placements. Cette recette prélevée nationalement serait destinée aux communes et affectée à chacune d’elles en fonction de critères sociaux. Ainsi chaque commune en bénéficierait.

Fiscalité locale des personnes. Il s’agit d’un enjeu fort, à la fois en matière de finances locales et de cohésion sociale. La suppression de la taxe d’habitation a laissé croire aux propriétaires qu’ils seraient désormais les seuls à contribuer aux finances locales. C’est faux, dans la mesure où les dotations aux collectivités territoriales sont assises pour partie sur la TVA qui pèse sur tous, et même plus lourdement sur les plus précaires et les couches moyennes.

• Une telle décision a rendu les collectivités territoriales de plus en plus dépendantes des versements d’Etat prélevés sur les recettes de TVA, et leur ont arraché leurs leviers fiscaux – donc leur autonomie.
• Il convient dès maintenant, au plan local comme au niveau national, de porter à la réflexion des communistes et de la population la question fondamentale de la fiscalité directe locale afin de reconstruire une autonomie budgétaire et politique des territoires, sans pour autant peser plus lourdement sur les habitant.e.s. Cela implique qu’au fur et à mesure de la reconstruction de ce nouvel impôt direct local des personnes et de la montée en charge de son produit, s’éteigne corrélativement celui provenant de la TVA par une baisse correspondante de son taux, donc du poids de cet impôt dans le budget des ménages.
• Ce projet communiste de financement local permettrait de mettre un terme à la division factice qu’entretient la droite entre propriétaires et locataires, visant à diviser deux catégories de citoyens qui, dans leur grande majorité, partagent des intérêts et des besoins communs.

Par ailleurs il est proposé :

• que le FC TVA (Fonds de Compensation TVA) soit appliqué à toutes les opérations des collectivités soumises à TVA ;
• que les transferts de compétences soient suspendus et fassent l’objet d’un bilan précis.
• que le système de péréquation soit mis à plat afin d’assurer une équité de développement entre communes, notamment rurales. L’attribution de la part forfaitaire de la DGF doit en ce sens, être particulièrement étudiée.
• que le montant et l’ensemble des procédures d’attribution des dotations d’État, (DGF, DSR, DSU…) (7) soient revisités. Elles doivent au minimum suivre le cours de l’inflation et être actualisées en fonction des besoins définis dans le cadre d’une planification démocratique. Elles jouent en effet un rôle essentiel dans le juste traitement des territoires et l’unité de la République.

Le recours à un crédit bancaire à bas taux. Créer, au sein du pôle public bancaire (La Poste, La BPI, la CDC) une structure de financement des collectivités locales par création monétaire, à taux réduit, voire à 0 %. Actuellement, le taux pratiqué est souvent plus élevé pour les communes plus pauvres, ajoutant des difficultés aux difficultés ! S’y ajoute le financement par les banques locales de dépôt sur mobilisation du CESEL. Le montant des emprunts à mobiliser (taille des projets) servirait de critère de choix entre financeurs, sachant qu’un même projet doit pouvoir bénéficier de l’intervention conjointe du pôle public et des banques locales de dépôt.

Si un jour il peut être à nouveau question de communisme municipal, sans doute que le CESEL et les nouveaux modes de financement en constitueront une bonne part de l’ossature.

• APUL : Administration Publique Locale.
• Loi NOTRE adoptée en 2015 qui a supprimé la clause de compétence générale aux régions et aux départements et renforcé l’intercommunalité.
• Les contrats de Cahors : (Année 2018) contractualisation entre l’Etat et les collectivités territoriales visant à mettre leurs dépenses (particulièrement de fonctionnement) sous contrôle afin de les faire diminuer.
• SCOT : Schéma de cohérence territoriale, concerne l’urbanisme et le développement du territoire.
• PLU : plan local d’Urbanisme.
• CTE : Contribution Territoriale des Entreprises qui comprend la CFE (Contribution Foncière des Entreprises) et la CVAE (Contribution sur la Valeur Ajoutée des Entreprises).
• DGF : Dotation Globale de Fonctionnement, DSU : dotation de solidarité Urbaine, DSR : Dotation de Solidarité Rurale.

Dépenses totales par sous-secteur rapportées au PIB

Source : INSEE, Comptes nationaux – base 2020

Part de chaque catégorie de collectivité dans le total de la dépense publique locale en 2023

 Source : DGCL – Données DGFiP. Comptes de gestion – principaux.

Figures tirées du rapport de la situation des finances publiques locales, annexe au projet de loi de Finances 2025.