Catherine Mills
Ce rapport est en ligne avec la politique d’austérité revendiquée par le pouvoir macroniste. Il est centré sur la réduction des dépenses sociales, ignorant la crise du système de santé français et les besoins sociaux criants qui s’aggravent dans cette crise. En même temps, il montre involontairement que le problème est bien l’insuffisance des recettes.
Ce rapport relève le ralentissement de l’activité et ses conséquences. Il couvre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) (Résultats 2024 – Prévisions 2025). En 2024, la croissance du PIB en volume a été faible (1,1 %), l’inflation (indice des prix à la consommation hors tabac) a ralenti à 1,8 % (contre 4,8 % en 2023 et 5,3 % en 2022). La progression des salaires et des créations d’emplois est freinée, après les années de forte inflation de 2022 et 2023. La croissance de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations, principale assiette du financement de la Sécurité sociale, est très ralentie (+3,3 %) contre +5,7 % en 2023. En 2025, la croissance du PIB en volume était prévue à 0,7 %. L’inflation poursuivrait son ralentissement à 1,3 %. La masse salariale privée soumise à cotisations progresserait seulement de 2,0 %, en lien avec la baisse du volume de l’emploi et le ralentissement du salaire moyen. La prévision de croissance pour 2025 serait fragilisée par les risques de l’environnement international et de la conjoncture en France, pesant sur l’activité économique, l’emploi et les salaires, affectant les perspectives financières de la Sécurité sociale. La prévision de croissance de la masse salariale reste surestimée. La prévision du salaire moyen par tête suppose une accélération par rapport aux derniers trimestres, loin du choix des politiques et gestions actuelles.
Un effet ciseaux accru entre l’augmentation des dépenses malgré le freinage, et des recettes limitées
En 2024, les prestations des régimes de base s’élèvent à 602 milliards d’euros. L’inflation majore les dépenses sociales et a un effet limité sur l’évolution des recettes. La progression des dépenses se conjugue avec la volonté de réduire les recettes, alors qu’elles auraient permis de les financer. Les recettes connaissent, pour la première fois depuis 2021, une progression plus faible que celle des prestations.
Des dépenses qu’on cherche à limiter
En 2024, elles accélèrent (+5,3 %), notamment les prestations légales en volume, l’inflation étant deux fois et demie moins élevée (+1,8 %) qu’en 2023 (+4,8 %). Le dépassement de l’ONDAM (Objectif national des dépenses d’assurance maladie) est particulièrement critiqué. Les réévaluations indiciaires suivent l’inflation. L’évolution des prestations est réduite par les économies votées en LFSS pour l’ONDAM (3,5 milliards d’euros). En 2025, la progression des dépenses se réduirait autour de 3,6 %, la diminution de l’inflation ralentirait les revalorisations : +2,2 % ou 1er janvier 2025 pour les retraites et +1,7 % ou 1er avril 2025 pour les prestations familiales, invalidité et AF-MP. La croissance des prestations légales en volume resterait le principal moteur de l’augmentation des dépenses. Celle-ci serait atténuée par des mesures nouvelles d’économies votées en LFSS pour 2025 pour l’ONDAM (4,3 milliards d’euros), avec une compensation aux établissements publics de santé de la hausse des cotisations et une enveloppe financière pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux en difficulté. C’est aussi la montée en charge des économies de la réforme des retraites : 0,7 milliard d’euros pour le régime général (RG).
L’évolution des recettes
En 2024, les cotisations sociales brutes ont crû de 4,5 %. Les cotisations du secteur privé (+5,0 %) portent la progression (faible) de la masse salariale. La hausse des cotisations du secteur public est ralentie (+3,6 % contre +4,4 %), malgré la revalorisation du point d’indice et l’attribution de 5 points à tous les agents au 1er janvier 2024. La CSG accélère en 2024 (+6,2 %) par rapport à 2023 (+4,5 %). Mais la décélération de la masse salariale du secteur privé ralentit la CSG sur les revenus d’activité. La CSG sur les revenus de remplacement augmente de 4,6 %, les pensions de retraite étant revalorisées de +5,3 % en 2024, après +2,8 % en 2023. Les impôts, taxes et contributions sociales (hors CSG) ont moins augmenté en 2024 (+3,0 %) qu’en 2023.
En 2025, les recettes progresseraient beaucoup moins que les dépenses, un différentiel de 1,4 point après 0,7 point en 2024. Les recettes des régimes de base et du FSV connaîtraient une décélération prononcée de leur progression, +2,6 %, contre +4,6 % en 2024. Les cotisations sociales progresseraient de +3,6 % après +4,5 %. Sauf les cotisations du secteur public qui accéléreraient (+4,3 %) avec la hausse des cotisations de la CNRACL (caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales). Celles du secteur privé ralentiraient (+3,8 % contre +5,0 %). Le coût des allègements généraux de cotisations diminuerait faiblement. La masse salariale du secteur privé progresserait peu (+2,0 % contre +3,3 % en 2024). La progression de la CSG serait fortement ralentie (+1,8 % après +3,9 % en 2024), avec la faible revalorisation des pensions (+2,2 % contre +5,3 % en 2024).
Les évolutions des différentes branches de la Sécurité sociale
Des évolutions des prestations plus élevées pour les branches maladie et autonomie, moins élevées pour la branche vieillesse et réduites pour la branche famille et la branche AT-MP (accidents du travail et maladies professionnelles).
La branche maladie, 234,4 milliards d’euros en 2024
Un dépassement de l’ONDAM
En 2024, la hausse des dépenses de l’ONDAM reflète les mesures salariales de l’été 2023 dans les établissements de santé et la hausse des tarifs des consultations des médecins généralistes et spécialistes. La progression des indemnités journalières maladie est portée par leur hausse en volume et les hausses limitées du Smic sur les salaires de 2023. Les mesures salariales du « Ségur de la santé » de 2019 représentent un coût de 13 milliards d’euros, les mesures « inflation » un coût de 8,6 milliards d’euros, les compensations aux établissements de santé et médico-sociaux des revalorisations indiciaires visant à faire face aux conséquences de la forte inflation ont entraîné une montée de l’ONDAM par rapport à leur niveau en 2019.
Les dépenses de l’ONDAM ont accéléré depuis 2020 (+3 % par an, contre +2,3 % sur 2010-2019). La maîtrise de l’ONDAM prétend réduire le déficit des branches maladie, AT-MP et autonomie. La LFSS pour 2024 avait fixé à 254,9 milliards d’euros le montant de l’ONDAM, une progression de 2,9 % par rapport à 2023. L’objectif 2024 a été rectifié à la hausse de 2,0 milliards d’euros. En 2025, les prévisions de dépenses de l’ONDAM seraient de 256,4 milliards d’euros, un dépassement de 1,5 milliard d’euros par rapport à l’objectif fixé, une progression de +3,6 %. Le dépassement critiqué concerne particulièrement les dépenses de soins de ville : indemnités journalières, dispositifs médicaux, honoraires paramédicaux, honoraires de médecins spécialistes et médicaments. Le déficit des établissements publics de santé atteindrait -3 milliards d’euros en 2024. Mais des sous-exécutions concernent les dépenses des services médico-sociaux (-0,2 milliard d’euros).
La LFSS pour 2025 a fixé à 265,9 milliards d’euros les dépenses de l’ONDAM, une progression à champ constant de 8,7 milliards d’euros et +3,4 % par rapport à 2024. Les dépenses remboursées progresseraient moins vite (+3,0 %). Le rapport s’inquiète des risques de dépassement de l’objectif pour 2025 et de non-réalisation des économies prévues. Il préconise un encadrement effectif des dépenses de soins de ville.
Des économies de 4,3 milliards d’euros pour le respect de l’ONDAM sont votées en LFSS pour 2025, dont 1,1 milliard d’euros pour les produits de santé (600 millions d’euros d’économies supplémentaires sur les médicaments, transports et radiologie). Le volume des activités des professionnels de santé en ville et des indemnités journalières sera surveillé. L’hypothèse d’un nouveau rebond de l’activité des établissements de santé (+1,9 %) est dans le collimateur. 1,1 milliard d’euros de financements de l’assurance maladie ont été mis en réserve pour garantir le respect de l’objectif voté en LFSS pour 2025 (627 millions d’euros pour les établissements de santé et 241 millions d’euros pour les établissements et services médico-sociaux). Mais la situation financière très dégradée d’un grand nombre de ces structures constitue un point de fuite majeur. Cela crée une incertitude sur le financement de ces établissements pour compenser un possible dépassement du sous-objectif des soins de ville. Celui-ci n’intègre pas de réserve identifiée en début d’année afin de compenser un dépassement éventuel des dépenses.
Un accroissement du déficit de la branche maladie
En 2024, il s’est creusé pour s’établir à -13,8 milliards d’euros. Les dépenses ont progressé de 3,7 %, mais les recettes n’ont évolué que de 2,7 %. Les cotisations du secteur public ont nettement ralenti (+0,5 % après +5,2 %), avec la baisse d’un point du taux de cotisation maladie des employeurs publics territoriaux et hospitaliers, compensant la hausse d’un point du taux de cotisation vieillesse à la CNRACL. La CSG (+3,5 %) est tirée par la CSG sur les revenus de remplacement (+5,3 %), liée à la revalorisation des retraites au 1er janvier 2024. Les impôts et taxes ont une progression limitée (+1,5 %). En 2025, le déficit de la branche maladie du régime général se creuserait à -16 milliards d’euros, s’accroissant de 2,7 milliards d’euros, les dépenses progresseraient de 3,7 %, contre 3,0 % pour les recettes, alors que la LFSS prévoyait une stabilisation. Les autres charges nettes progresseraient en lien avec les charges financières. L’augmentation des cotisations (+5,4 %) serait plus soutenue que celle de l’assiette salariale du secteur privé, avec une diminution limitée des exonérations de cotisations patronales (-2,6 %). Le rendement global pour la Sécurité sociale serait de +1,6 milliard d’euros, dont la moitié pour la branche maladie. Les cotisations du secteur public enregistreraient un rebond de 0,6 milliard d’euros, avec le retour du taux de cotisation maladie à son niveau de 2023. La progression nette des cotisations serait freinée par la hausse des charges liées à leur non-recouvrement. La progression de la CSG serait réduite (+1,8 % contre +3,5 % en 2024), en lien avec le ralentissement des revenus d’activité et de remplacement.
La branche AT-MP: la fin d’une longue période d’accumulation d’excédents
En 2024, l’excédent de cette branche du RG, lié à l’insuffisance de la couverture des AT-MP, s’est réduit de moitié, à 0,7 milliard d’euros. Les cotisations ont baissé (-1,7 %), malgré une masse salariale du secteur privé en hausse de 3,3 %. Alors qu’en 2023 était intervenue une baisse du taux de cotisations AT-MP de 0,12 point, compensant pour les employeurs la hausse du taux de cotisations vieillesse. En 2024, les prestations ont augmenté de 6,8 %. Elles s’élèvent à 13 milliards d’euros. En 2025, la branche AT-MP serait déficitaire pour la première fois depuis 2012 (-0,1 milliard d’euros), sous l’effet d’une hausse des dépenses (+2,2 %), tandis que les recettes augmenteraient faiblement (+0,8 %). Les transferts à la charge de la CNAM ATMP connaîtraient une hausse de +20,3 %, dont le transfert à la branche maladie (1,6 milliard d’euros) lié à la sous-déclaration des AT-MP.
Une nouvelle hausse du déficit des régimes de base vieillesse et du FSV, malgré une progression ralentie des retraites
En 2024, elles s’élèvent à 287,9 milliards d’euros, elles ont augmenté de 6,9 % en volume, après déduction de l’inflation. Les revalorisations liées à la forte inflation de 2023 augmentent les dépenses. Le solde de la CNAV et du FSV, presque à l’équilibre en 2023, est devenu déficitaire malgré les redéploiements de recettes vers la CNAV.
Le déficit de la CNRACL s’est fortement accru pour s’établir à -4,5 milliards d’euros après -1,4 milliard d’euros en 2023. Les prestations indexées sur l’inflation de l’année précédente subissent encore les conséquences de la forte inflation de 2022-2023, tandis que les recettes intègrent les effets de l’évolution des salaires. La CNAV concentre une grande partie du déficit des régimes vieillesse, atténué depuis 2022 par les excédents du FSV. La réforme des retraites, en application au 1er septembre 2023, a un surcoût net de 0,4 milliard d’euros. Les dépenses supplémentaires de revalorisation du minimum contributif pour les basses retraites ont dépassé les économies engendrées par le décalage des départs lié au recul progressif de l’âge d’ouverture des droits. Celui-ci est de +3 mois à partir de la génération de septembre 1961 et +3 mois supplémentaires à partir de la génération 1962. La croissance des recettes a dépassé celle de 2023 (+5,7 % contre +4,9 %). La progression des cotisations sociales s’élève à +5,3 %. La masse salariale du secteur privé a progressé de 3,3 %, celle du secteur public de 5,5 %. La part plafonnée de la masse salariale du secteur privé s’accroît de +4,3 %, en lien avec la hausse du plafond annuel de la Sécurité sociale. Le rendement des cotisations a bénéficié d’un repli limité des exonérations de cotisations patronales (-0,6 % contre +10,4 % en 2023). Le secteur public intègre l’effet en année pleine de la hausse du point d’indice de 1,5 % au 1er juillet 2023, de l’attribution de 5 points d’indice à tous les agents au 1er janvier 2024, ainsi que de la hausse au 1er janvier 2024 d’un point du taux de cotisations patronales vieillesse à la CNRACL. Les impôts, taxes et contributions sociales ont progressé de +6,2 % après +5,6 %, avec la hausse de la quote-part de taxe sur les salaires affectée à la CNAV, au détriment de la CNAM et de la CNAF. En 2024, le solde de la CNAV s’est fortement dégradé, atteignant -3,6 milliards d’euros. La masse salariale du secteur privé a progressé de 3,3 %, celle du secteur public de 5,5 %. Le taux de cotisations patronales du régime général a été relevé de 0,12 point par la Loi de financement rectificative des retraites pour 2023, hausse compensée par une baisse équivalente du taux de cotisation employeurs AF-MP. En 2025, la progression des dépenses serait seulement de 3,4 % en raison de la réforme des retraites (loi du 14 avril 2023). La progression des effectifs de bénéficiaires se réduit. La revalorisation est freinée : +2,2 % au 1er janvier 2025, contre 5,3 % au 1er janvier 2024. Le solde des régimes vieillesse de base et du FSV se dégraderait pour atteindre -5,8 milliards d’euros, malgré une progression des prestations sociales réduite de moitié (+3,4 % après +6,9 %), sous l’effet de la moindre revalorisation annuelle. Le déficit de la CNRACL, après sept années de hausse, sauf 2021 qui a bénéficié de la reprise économique, se réduirait de 0,8 milliard d’euros, avec la hausse de 3 points du taux de cotisations des employeurs territoriaux et hospitaliers. Cela ramènerait la CNRACL à l’équilibre en 2028, mais elle redeviendrait déficitaire dès 2029. Les effets financiers de la réforme des retraites monteraient graduellement en puissance avec l’impact accru des mesures d’âge : nouvelle hausse de l’âge d’ouverture des droits de 3 mois pour la génération 1963, soit un âge légal fixé à 62 ans et 9 mois, et nouvelle hausse de la durée d’assurance requise de 3 mois, soit 42,5 années. La progression des recettes, notamment les cotisations sociales, moindre que celle des dépenses, serait réduite de moitié (+2,8 % après +5,7 % en 2024). Le secteur public porterait la hausse de 3 points du taux de cotisations patronales des employeurs publics à la CNRACL. La contribution de l’État employeur aux pensions de la Fonction publique d’État serait de 4 points. Les cotisations du secteur privé progresseraient de 2,2 %. Les impôts, taxes et contributions sociales s’accroîtraient de +5,3 %, avec la hausse de la quote-part de taxe sur les salaires affectée à la CNAV.
La branche autonomie sous-financée, les prestations s’élevaient en 2024 à 32,9 milliards d’euros
Elles connaissent en 2024 un excédent de 1,3 milliard d’euros, grâce à un transfert de 2,6 milliards d’euros. Les recettes en 2024 ont augmenté de 11,4 %, avec l’apport nouveau de la CADES. La CSG a progressé de 12,2 %, tirée par la CSG sur les retraites (revalorisation de 5,3 % des prestations retraite). La contribution solidarité autonomie (CSA) a augmenté de 2 %. Les dépenses ont augmenté de +6,2 %, dont +4,5 % pour les prestations sociales et pour les établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes âgées ou handicapées, +8,2 % pour les dépenses d’allocation d’éducation de l’enfant handicapé. Cela est suivi d’un déficit en 2025 (-0,6 milliard d’euros). Les dépenses augmenteraient à un rythme voisin de 2024 (+6,1 %), tandis que les recettes connaîtraient une progression très ralentie (+1,3 %). Les transferts aux départements (+9,2 %) serviront la hausse de 0,3 milliard d’euros des financements aux services d’aide et d’accompagnement à domicile. L’évolution des recettes serait freinée par la faible progression attendue de la CSG sur le secteur public.
La Caisse nationale d’allocations familiales: Le freinage des prestations familiales participe à la baisse de la natalité, ce que ne montre pas le rapport.
Les prestations s’élèvent à 33,8 milliards d’euros. Les baisses successives annuelles de la natalité (-2,2 % en 2022, -6,7 % en 2023, -2,2 % en 2024, -2,8 % en 2025) entraînent un ralentissement des prestations familiales dont les prestations d’accueil du jeune enfant. On ne répond pas à la dramatique insuffisance du financement du service public de la petite enfance par les collectivités territoriales. On assiste au maintien d’un excédent de la CNAF en 2024 (1,1 milliard d’euros), en légère progression par rapport à 2023 (1,0 milliard d’euros), sous l’effet d’évolutions limitées des dépenses (+3,8 %) et des recettes (+3,9 %). Une revalorisation de 4,6 % est appliquée au 1er avril. L’évolution ralentie des prestations se conjugue avec le ralentissement de la croissance des recettes, après une hausse en 2023. Cependant, l’augmentation des cotisations (+4,4 %), portée par le secteur privé, a dépassé celle de sa masse salariale (+3,3 %). Car les recettes en cotisations et CSG du secteur public ont bénéficié des mesures salariales de juillet 2023, qui contribuent au solde de la branche. En 2025, selon les prévisions, l’excédent de la CNAF serait divisé par deux, autour de 0,6 milliard d’euros, avec une décélération plus rapide des produits (-2 points) que des charges (-1 point). Les prestations légales ralentiraient fortement à +2,0 % (après +3,7 %), avec un effet prix en net repli (+2,4 %, contre +3,9 % en 2024). L’effet volume négatif se réduirait, autour de -0,8 point en 2025. La réforme du CMG (complément de libre choix du mode de garde) induirait un surcroît de dépenses de 0,1 milliard d’euros, freiné par l’effet volume en baisse, lié à un nouveau repli des naissances attendu pour 2025, ralentissant l’ensemble des prestations (-2,8 %). La progression des recettes serait réduite de moitié. Les cotisations du secteur privé ralentiraient (+3,6 % contre +4,4 %), en lien avec la moindre croissance de la masse salariale (+2,0 %). La faible progression des recettes du secteur public est liée à la croissance limitée de la masse salariale publique (+0,9 %). Les recettes fiscales et contributions sociales se réduiraient (-4,8 %), avec la diminution de la part de la taxe sur les salaires affectée à la CNAF (10,7 % en 2025 contre 15,8 % en 2024).
Un alourdissement continu de l’endettement social porté par l’Urssaf caisse nationale
L’arrivée à terme de la reprise de dette par la CADES a conduit, le 7 août 2020, à une loi relative à la dette sociale et à l’autonomie, repoussant l’échéance du remboursement de la dette sociale de 2024 au 31 décembre 2033. On organise de nouveaux transferts de dettes à la CADES de 136 milliards d’euros, dont 123 milliards d’euros pour les déficits passés et 13 milliards d’euros pour soutenir les investissements des établissements du service public hospitalier. Cela couvrait les déficits accumulés au 31 octobre 2019 par le régime général, le FSV, la CNRACL, dans la limite de 31 milliards d’euros, ainsi que les déficits prévisionnels du régime général, dans la limite de 92 milliards d’euros, et les dotations exceptionnelles à la branche maladie non intégrées à l’ONDAM. Les transferts de dette à la CADES visent ses versements à l’Urssaf caisse nationale et des amortissements de dette. En 2020, 20 milliards d’euros sont transférés à la CADES, lui permettant d’amortir 16 milliards d’euros de dette. En 2021, 40 milliards d’euros ont été transférés à la CADES, lui permettant d’amortir 19,3 milliards d’euros de dette. En 2023, 27 milliards d’euros ont été transférés à la CADES, lui permettant d’amortir 18,3 milliards d’euros de dette. Fin 2024, la CADES a repris une dernière tranche de 8,8 milliards d’euros ; à partir des ressources affectées, elle a amorti 16 milliards d’euros de dettes. La CADES avait amorti 258,6 milliards d’euros de dettes depuis sa création. Le montant de dette restant à amortir s’élève à 138 milliards d’euros.
L’accumulation de la dette sociale par l’Urssaf caisse nationale
Fin 2024, la dette sociale s’élève à 29,4 milliards d’euros pour les déficits 2023 et 2024 des branches maladie et vieillesse du RG et les déficits 2020 à 2024 de la CNRACL (10,1 milliards d’euros). Les prévisions de déficit pour 2025 (16 milliards d’euros pour la branche maladie, 6,2 milliards d’euros pour la branche vieillesse et 2,2 milliards d’euros pour la CNRACL) feraient monter la dette sociale financée par l’Urssaf caisse nationale à 54 milliards d’euros fin 2025. Le besoin d’endettement par l’Urssaf serait réduit par l’excédent de la branche AFMP du RG. Les versements effectués par la CADES seraient de 13 milliards d’euros. Fin 2024, 8,7 milliards d’euros restaient à verser aux établissements publics de santé. La LFSS pour 2025 porte de 12 à 24 mois la durée maximale des emprunts que peut souscrire l’Urssaf pour l’endettement financier. Elle propose de relier le besoin d’amortissement par la CADES à la situation nette des branches maladie et vieillesse. Mais des déficits annuels de 20 milliards d’euros tendraient à accumuler la dette sociale. Les risques sur les marchés financiers entraîneront des difficultés de refinancement, à des taux d’intérêt réduits. Le rapport recommande une trajectoire de redressement financier de la Sécurité sociale, pour un retour durable à l’équilibre et la reprise par la CADES de la dette sociale accumulée à l’Urssaf caisse nationale, pour allonger son financement et en assurer le remboursement.
Conclusion
Ce rapport présente une analyse et des propositions opposées aux principes de notre système de Sécurité sociale. Ce texte bureaucratique et comptable est mis au service d’une politique libérale de démantèlement de la Sécurité sociale. Il est aux antipodes du rôle dynamique que pourrait jouer une réforme de progrès et d’efficacité de la Sécurité sociale, pour un nouveau type de développement économique, social et environnemental.
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