Analyse du projet de loi sur la réforme de l’assurance-chômage

Catherine MILLS

Après la réforme scandaleuse de l’assurance chômage de 2019 qui s’inscrivait déjà dans la reprise en main par le gouvernement avec l’échec des négociations entre les organisations syndicales et patronales, le projet de loi en discussion prétend répondre à des mesures « d’urgence » relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du « plein emploi ».

Cette nouvelle réforme dite « contracyclique » serait « plus stricte quand trop d’emplois sont non pourvus, plus généreuse quand le chômage est élevé ». Elle remet en cause la gouvernance de l’assurance chômage ; ainsi l’article 1er, au nom d’une situation d’urgence, donne les pleins pouvoirs au gouvernement jusqu’en décembre 2023 pour décider de sa réforme de l’assurance chômage.

C’est une réforme structurelle du régime d’assurance chômage. Ce passage en force marque une nouvelle étape du processus d’étatisation de l’assurance chômage, largement entamé, afin de servir plus directement les intérêts du patronat. L’étape suivante pourrait être la disparition de l’UNEDIC et de Pôle emploi avec la mise en place de « France travail ». Ce projet de loi, « à titre exceptionnel », dessaisit complètement les organisations syndicales de la gestion de l’assurance chômage. Ce texte réaffirme clairement la volonté du gouvernement de remettre en cause le droit au travail,le libre choix de son travail, à des conditions satisfaisantes de travail et à la protection contre le chômage.Dans la stricte obédience néo-classique, ilstigmatise l’assurance-chômage comme un obstacle au bon fonctionnement du « marché du travail ».

Le chiffon rouge des emplois non pourvus, agité depuis 2013, de Hollande à Macron

L’objectif affiché serait d’atteindre le « plein emploi », en réalité un taux de chômage de 5 %, contre 7,4 % actuellement, d’ici 2027. Il s’agit de pourvoir les emplois vacants dans les secteurs dits « en tension » ou ce que le gouvernement et le patronat désignent par l’expression « pénurie de main-d’œuvre ». Ce discours évacue la question de la nature et de la qualité des emplois non pourvus en affichant soutenir le « fonctionnement du marché du travail » et en cachant la responsabilité des employeurs. Les travailleurs et les privés d’emploi sont de plus en plus dessaisis de leur droit à choisir librement un emploi en cohérence avec leurs qualifications ou une formation ; ils deviennent des variables d’ajustements du « marché du travail ».

La réalité de l’indemnisation du chômage : moins de 4 chômeurs sur 10 perçoivent une allocation et la moitié d’entre eux est sous le seuil de pauvreté. La réforme de 2019, toujours en vigueur, a fait perdre 155 euros en moyenne par mois pour 1,15 million d’allocataires. Elle a exclu 450 000 personnes de toute allocation. Elle a particulièrement frappé les plus précaires.

Selon l’UNEDIC, les excédents en 2022 se montent à 2,5 milliards d’euros, ce serait +3,1 milliards d’euros en 2023 et +4,2 milliards d’euros en 2024. Cela résulterait principalement de la réduction des dépenses liée à la réforme de 2019. Sur trois ans, celle-ci expliquerait deux tiers des excédents. Elle a conduit aux baisses d’indemnisation pour les privés d’emploi et au record de radiations administratives en hausse de 40 % en un an. Or les économies ne sont pas réalisées par le biais d’un retour à l’emploi mais par un évincement plus important qu’avant des privés d’emploi à l’indemnisation. La DARES relève une baisse de 16,3 % des privés d’emploi indemnisés sur la dernière année et une augmentation de +1,2 % des contrats précaires des demandeurs d’emploi en catégorie B et C (activité réduite). La mise en œuvre d’une réforme « contracyclique », accentuera ce phénomène en privant encore plus de privés d’emplois de l’accès à l’indemnisation, en aggravant le temps partiel subi et les contrats précaires, mal payés, en-dessous des qualifications. On peut aussi souligner qu’en raison de la dégradation prévue de la conjoncture, on sera loin des périodes fastes censées permettre des économies de dépenses pour l’UNEDIC.

Selon la DARES, il y a 362 800 emplois vacants au 2e trimestre 2022, mais la moitié correspond à des projections d’emplois qui pourraient se libérer (départ en retraite, etc.) ou d’emplois nouvellement créés. Selon Pôle Emploi, le nombre d’emplois non pourvus doit être relativisé : en 2021, 86 % des offres déposées à Pôle emploi ont été pourvues, soit 2,7 millions. Parmi celles-ci, 60 % concernent des CDI ou des CDD de plus de 6 mois. Cependant, cela ne considère pas les emplois publics non pourvus.

Analyse des articles du projet de loi

L’article 1er comprend deux grandes mesures : la suspension de la gouvernance paritaire du régime d’assurance chômage ; la poursuite limitée de la mise en œuvre du bonus-malus. Cet article donne les pleins pouvoirs au gouvernement dans la gestion du régime d’assurance chômage. En effet, les règles actuelles d’indemnisation doivent prendre fin en décembre 2022. La prolongation du délai jusqu’à fin 2023 viserait à organiser de simples discussions avec les organisations patronales et syndicales, et non une négociation sur l’évolution des règles d’indemnisation et sur la gouvernance et, à la fin, le gouvernement prendrait les décisions. Cela lui permettra d’imposer une modulation des indemnités chômage selon la conjoncture comme au Canada.

Par ailleurs, l’article 1er affiche prolonger jusqu’au 31 aout 2024 le dispositif visant à moduler la contribution patronale d’assurance chômage selon son recours aux contrats courts (« bonus-malus »). Cependant, l’objectif n’est pas de défendre le CDI et les protections qu’il apporte, mais de réduire les inscriptions à Pôle Emploi, les chiffres du chômage, les coûts pour l’UNEDIC et les dépenses d’allocation chômage. Si l’étude d’impact précise qu’il s’agit d’inciter les employeurs à « allonger la durée des contrats de travail et éviter un recours excessif aux contrats courts » avec un allongement de la durée des contrats à durée déterminée, elle n’évoque jamais les conséquences du recours excessif aux contrats courts pour les travailleurs (salaires, ruptures de parcours, niveau de vie etc.). Les indemnisations des fins de contrats courts sont plus coûteuses que les cotisations qu’ils génèrent. On viserait à « aider les entreprises à maîtriser l’emploi court ». Or les solutions proposées sont des contrats précaires : CDI de chantier, CDI intérimaire, heures supplémentaires, etc. Le « bonus-malus » consiste à moduler le taux de contribution patronale à l’assurance-chômage. Un taux médian défini dans chaque secteur détermine le seuil en-dessous duquel l’entreprise bénéficie d’un bonus ou à l’inverse, si elle le dépasse, reçoit un malus. La variation du taux de cotisation n’excédera pas -1,05 % et +1 %. Le taux médian ainsi que les taux plancher et plafond ont été́ définis afin de garantir dans chaque secteur une équivalence entre cotisations minorées et cotisations majorées. Il s’agit donc d’une « opération blanche » du point de vue des cotisations collectées. Le bonus-malus s’applique aux entreprises de 11 salariés et plus relevant des secteurs d’activité dont le taux de séparation moyen est supérieur à 150 % (soit 15 fins de contrat pour 10 CDI dans l’année). La première modulation des contributions au titre du bonus-malus s’applique à compter du 1er septembre 2022. Elle a été calculée à partir des fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées entre le 1er juillet 2021 et le 30 juin 2022. Au final : 6 600 entreprises ont été pénalisées, soit 36 % des entreprises, et 64 % ont reçu un bonus. Ce chiffre est utilisé par le gouvernement pour démontrer que, finalement, le patronat use décemment du contrat court. Cela s’explique certes par les secteurs tels que l’hôtellerie-restauration qui n’ont pas été pris en compte, mais surtout par les limites du taux médian qui définit un seuil de tolérance. Celui-ci sera élevé dans les secteurs où le recours est d’ores et déjà excessif. Par exemple, dans l’agroalimentaire, le taux médian est de 240 % (24 fins de contrat pour 10 CDI) en raison du fort recours aux contrats saisonniers. Ce dispositif ne remet pas en question l’usage récurrent de certains secteurs aux contrats courts, mais il le contraint faiblement avec un taux plafond à +1 %. Et ce quelle que soit l’amplitude de dépassement du taux médian. Ce « malus » indépassable est donc peu dissuasif, d’autant que, puisque la sanction n’est pas proportionnelle au dépassement, quitte à payer le malus autant excéder le plus largement possible le taux médian.

La mise en place conjointe d’un bonus participe de cette non remise en cause sur le fond du recours excessif aux contrats courts et empêche pour un secteur donné d’être véritablement pénalisé par un surcoût. Ce manque de volonté de pénaliser les employeurs qui abusent des contrats courts est d’autant plus choquant que la dernière réforme de l’assurance chômage s’en est prise directement aux personnes subissant ces contrats précaires : rallongement de la période d’affiliation de 4 à 6 mois pour avoir droit au chômage et modification du salaire journalier de référence.

Celui-ci, base du calcul du montant de l’allocation, a d’abord affecté les allocations des travailleurs précaires et elle a exclu bon nombre d’entre eux du droit à l’allocation.

Article 2. Il prévoit que les employeurs aient accès à certaines données pour vérifier s’ils sont en-dessous ou au-dessus du seuil médian quant aux contrats courts.

Article 3 : les élections professionnelles du Conseil Supérieur de l’Emploi. Les salariés auraient le droit de participer au vote lors des élections du CSE, tout en demeurant inéligibles au CSE.

L’ article 4 vise à favoriser et élargir l’accès à la validation des acquis de l’expérience (VAE). Le rapport Khecha-Rivoire-Soubien remis en mars 2022 au gouvernement appelait à passer de la VAE à la « Reva » (Reconnaissance de l’expérience – validation des acquis). La VAE est présentée comme « un levier majeur de promotion et d’aide à la résorption du chômage de longue durée dans des secteurs où les tensions de recrutement sont plus qu’exacerbées ». 

Dans le secteur du grand âge, cela vise l’élargissement des publics concernés – y compris aux aidants et pairs familiaux. Cela concernerait aussi les métiers du soin (aide-soignante) et les métiers de la petite enfance. Financée à hauteur de 15 millions d’euros, cette expérimentation prétend permettre d’accompagner 3 000 personnes dans leur parcours de VAE. L’objectif poursuivi ici est de pallier les postes vacants dans le secteur sanitaire et social.

Si le principe de la VAE est intéressant, la démarche visant à élargir les modalités d’accès aux métiers « en tension » pose question. On prétend faciliter le recrutement des personnes non qualifiées dans les crèches, pour pallier les nombreux postes vacants. Les risques de cette logique sont la déqualification des métiers concernés, le contournement des véritables raisons de ces vacances de poste notamment l’étouffement des revendications salariales (augmentation des salaires, amélioration des conditions de travail, etc.).

Concernant les proches aidants, l’étude d’impact précise que sur 11 millions de personnes considérées comme proches aidants, près de 60 % sont des femmes. Ce projet de loi prétend favoriser la reconnaissance de leurs compétences acquises au cours de cette période de vie et l’égalité́ entre les femmes et les hommes. Or, les véritables enjeux de l’égalité́ professionnelle seraient de permettre que les femmes ne soient pas aussi souvent contraintes d’abandonner leur emploi lorsqu’un proche nécessite une aide médico-sociale. Ce dispositif est censé permettre à des personnes de revenir sur le marché du travail après des années d’interruption. Mais tout cela exige des créations de postes, des professionnels formés et rémunérés, une réforme progressiste de la VAE.

Article  5 : ratification de 21 ordonnances portant mesures d’urgence dans les domaines du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle prétendant faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences économiques et sociales. Prises en 2020, certaines portent sur la prévention dans l’entreprise, notamment les gestes barrières. D’autres permettent d’importantes dérogations au droit du travail. Comme la possibilité́ accordée à l’employeur de fractionner ou reporter unilatéralement les modalités de prise des congés payés.

La nécessité de réelles propositions alternatives

Nous refusons le principe de la gouvernance par ordonnances pour imposer les attaques aux droits des salariés. Mais il ne s’agit pas simplement de contester l’étatisation et de s’en tenir à une fausse gestion paritaire. C’est un projet nouveau de société et de civilisation que nous voulons construire, appuyé sur les propositions alternatives des salariés pour de nouveaux droits.

Dans l’immédiat, face à ce projet de loi, nous proposons de nouveaux moyens de financement, une lutte effective contre la précarité et l’explosion des licenciements. Promouvoir, en lien avec les luttes notre projet de sécurisation de l’emploi et de la formation dans l’objectif d’éradiquer le chômage.

  1. Défense et promotion de la cotisation sociale au lieu de la CSG pour répondre aux besoins de financement de l’assurance chômage impliquant la responsabilisation des employeurs :
  2. modulation du taux de cotisations patronales en fonction du taux de séparation dans l’entreprise (« bonus-malus »)qui ne soit pas à somme nulle ;
  3. contribution nouvelle sur les revenus financiers des entreprises et des banques.
  4. Une lutte effective contre la précarité :
  5. mise en place d’un taux de cotisation sociale progressif pour les employeurs en fonction de la durée des contrats
  6. fixer une limite dans le recours aux CDD à 5 % de l’effectif total. Fixer une limite dans le recours aux intérimaires à 5 % de l’effectif total ;
  7. donner droit à la prime de précarité à l’ensemble des contrats de nature précaire (saisonnier, emploi étudiant, contrat d’apprentissage…) ;
  8. afin de lutter efficacement contre la précarisation dans l’emploi, définir dans la loi la présomption de salariat au regard de la dépendance économique et de la subordination.
  9. Une lutte résolue à la racine contre la montée des licenciements :
  10. promouvoir, en lien avec les luttes, notre projet de sécurisation de l’emploi et de la formation dans l’objectif d’éradiquer le chômage.