Extraits de la discussion entre économistes sur le programme du Nouveau Front populaire, Fondation Gabriel Péri, 27 mai 2024.
Jézabel Couppey-Soubeyran
Je pense vraiment que les questions de financement sont cruciales et souvent problématiques dans les cercles progressistes. Il y a souvent une confusion entre dépenses et financement. Nous avons besoin de beaucoup de dépenses, tant pour l’accompagnement social que pour la transformation écologique. Cependant, il est impératif de réfléchir à la manière de financer ces dépenses.
On peut considérer que la dette n’est pas nécessairement le moyen le plus approprié pour financer ces dépenses sans remettre en question leur nécessité. La dette publique est restée trop longtemps un sujet tabou dans les cercles progressistes. Cela a été particulièrement visible lors des débats sur l’annulation conditionnelle de la dette pendant la crise sanitaire qui ont suscité beaucoup de disputes entre nous alors que la crise sanitaire aurait été un moment opportun pour annuler les créances détenues par la banque centrale sur les États, conditionnellement à de l’investissement dans la transition écologique. Une partie de notre cercle progressiste a trouvé cette proposition inacceptable, arguant qu’il ne fallait pas parler négativement de la dette publique. Pourtant, il faut comprendre que la dette publique, contractée sur les marchés financiers, soumet les États à la pression de ces mêmes marchés et ne peut pas augmenter indéfiniment. Les marges de manœuvre dans ce domaine sont limitées.
Dans le programme actuel, nous évitons cette question en nous reposant entièrement sur l’impôt pour financer les dépenses prévues. Je crains que ce ne soit pas réaliste, car souvent, les recettes fiscales escomptées d’un choc fiscal se révèlent inférieures aux attentes. Il nous faut repenser collectivement les modes de financement public et envisager une finance publique alternative.
Liêm Hoang Ngoc
Je souhaite rebondir sur un point soulevé par Jézabel, extrêmement important, qui est la question de la dette. Dans le programme du Nouveau Front populaire, cette question a été évitée. Étant donné qu’il est prévu 150 milliards de dépenses nouvelles d’ici 2027, comment allons-nous financer cela ?
Il y a trois manières de financer un budget : l’impôt, l’emprunt, et la création monétaire – c’est ce que les étudiants en économie apprennent en deuxième année. L’impôt a l’effet multiplicateur le plus faible, car il s’agit de déshabiller Paul pour habiller Pierre. L’emprunt a un effet multiplicateur un peu plus important. La création monétaire a l’effet multiplicateur le plus important, mais elle est interdite par les textes européens, nous limitant aux deux premiers moyens.
Sur l’emprunt, il est important de noter que ce n’est pas aussi coûteux qu’on le croit. Après la crise financière et pendant la crise Covid, les États se sont endettés à des taux d’intérêt réels négatifs. La banque centrale a fait du quantitative easing, créant de la monnaie pour acheter des titres sur le marché secondaire. On brandit toujours l’épouvantail du stock de dette qui se serait accru. Le but est d’engendrer un effet multiplicateur. Le principe des politiques keynésiennes n’est pas de s’endetter tout le temps mais de pratiquer un endettement contra-cyclique, c’est-à-dire que l’État doit s’endetter quand on est en bas du cycle, quand il y a beaucoup de chômage et de besoins, pour financer des infrastructures.
Le programme est prévu sur trois ans, donc les mesures doivent être mises en œuvre immédiatement. Une loi de finance rectificative en juillet et une loi de Finances discutée en septembre pour un vote en décembre sont nécessaires. Des arbitrages seront inévitables, mais il est crucial d’agir sur les questions écologiques dès maintenant.
Le programme propose un financement par l’impôt. Dès la loi de finance rectificative en juillet, il est prévu 25 milliards. On envisage de réintroduire l’impôt sur la fortune (ISF), avec un rendement estimé à 15 milliards alors que l’ancienne version rapportait seulement 4 milliards. Cela signifie un choc fiscal de 15 milliards. De plus, on envisage de taxer l’outil professionnel, ce qui n’avait jamais été fait auparavant. À cela s’ajouterait un impôt sur les superprofits, ce qui devrait rapporter 30 milliards dès juillet. Par la suite, diverses mesures fiscales seront mises en place jusqu’en 2027, notamment une réforme de l’impôt sur le revenu, visant à augmenter les impôts de 150 milliards. Cela représente un choc fiscal de 150 milliards sur 3 ans, soit 5 points de PIB.
Ce choc fiscal risque de provoquer un débat sur une éventuelle grève de l’investissement du patronat. N’aurait-il pas été possible d’envisager un financement partiel de ces dépenses par l’emprunt ? Cela aurait atténué le choc fiscal et permis d’ouvrir un débat sur la gouvernance économique de l’Union européenne.
La BCE a mis en place des programmes de rachat de dette publique et privée, avec environ 80 % concentrés sur la dette publique, sur le marché secondaire (marché d’occasion des titres obligataires). Sur le marché primaire, les États ont pu émettre de la dette à des taux très bas puisque les investisseurs savaient qu’ils pouvaient revendre ces titres à la BCE. Certains États se sont financés à taux zéro ou même négatifs, jusqu’au moment où la BCE a cessé ses programmes de rachat, en 2022.
Pendant cette période, la Commission européenne avait été mandatée pour réformer le Pacte de stabilité afin de permettre aux États d’engager leur transition écologique. L’idée évoquée dans le texte initial était de donner sept ans aux pays en procédure de déficit excessif pour revenir dans les normes. Malheureusement, la France n’a pas soutenu cette réforme, et l’Allemagne l’a rejetée. Le ministre des Finances allemand a réussi à introduire un « frein budgétaire », obligeant les pays en déficit excessif à réduire leur déficit de 0,5 point de PIB par an, dans une nouvelle version du texte qui n’était pas celle de la Commission. Des députés européens ont mené bataille mais les États ne se sont pas mobilisés contre la position allemande.
C’est ce chantier qu’il faut ouvrir à l’échelle européenne. Nous aurions aimé voir cela dans le programme du Nouveau Front populaire, car mettre tout le financement sur les impôts expose à la critique de l’irréalisme et du choc fiscal.
Jézabel Couppey-Soubeyran
Nous devons articuler l’impôt, l’emprunt et des solutions monétaires. Il est nécessaire d’utiliser le levier monétaire pour prendre en charge les dépenses d’investissement. Cela ne se pense pas seulement à une échelle strictement nationale mais à l’échelle de la zone euro. Il s’agit en effet de mobiliser le pouvoir monétaire de la Banque centrale européenne. Ce qui est interdit en matière de création monétaire, c’est le financement direct de l’État par la Banque centrale, conformément à l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. En revanche, il n’est pas interdit que la Banque centrale refinance ou subventionne des banques et des sociétés financières.
C’est là où nous pourrions faire preuve d’innovation dans nos propositions. Nous pourrions imaginer de nouvelles formes de sociétés financières ou transformer celles qui existent déjà en sociétés financières recevant des subventions de la Banque centrale. Ces sociétés utiliseraient ces subventions pour soutenir les acteurs économiques qui ont besoin de se transformer et qui ont des dépenses de transformation à réaliser, mais qui ne peuvent pas les financer autrement.
Denis Durand
Il y a consensus ici, et probablement dans la profession des économistes, pour dire que le raisonnement faussement comptable qui consiste simplement à dire qu’on va compenser des dépenses publiques par des recettes fiscales est pour le moins insuffisant. En effet, il y a quelque chose qui n’est pas traité dans ce raisonnement, c’est qu’il existe une économie avec des gens qui peuvent ou non travailler, créer des richesses qui engendreront, ensuite, des revenus et des rentrées fiscales.
Je rejoins la proposition d’avoir une institution nouvelle qui serait alimentée par la création monétaire de la Banque centrale européenne et qui utiliserait ces fonds pour le développement des services publics. Il s’agit de dépenses massives, de centaines de milliards rien que pour la France chaque année, dont une grande partie de fonds publics.
Liêm Hoang Ngoc
Si on mettait cela en place, ça attaquerait forcément les profits de certains et irait à l’encontre des principes ordo-libéraux.
On doit sortir la BCE de l’influence politique et elle doit être un outil indépendant. Je n’ai pas abordé le sujet des statuts de la BCE. J’ai raisonné à statut constant parce que je sais bien, pour avoir fréquenté les institutions européennes, que c’est une ligne rouge pour l’Allemagne. La seule chose que la BCE peut faire quand elle veut intervenir, et elle l’a fait, ce sont des programmes de quantitative easing, de rachat de dettes publiques et privées. Elle fait aussi de la création monétaire à travers des politiques non conventionnelles comme les programmes de refinancements à long terme ciblés (Targeted Long Term Refinancing Operations), ciblant des cas spécifiques.
Le véritable sujet est celui des politiques budgétaires et des services publics. C’est le fait que les États décident ou non d’investir dans les écoles, les hôpitaux, etc., de créer des postes, de revaloriser les salaires. Cela relève principalement des lois de finances, financées par les recettes et l’emprunt. Le sujet majeur est le Pacte de stabilité, la gouvernance économique européenne et la relation entre le quantitative easing de la Banque centrale et les politiques budgétaires des États. Aujourd’hui, il faut remettre en chantier la réforme du Pacte de stabilité, mentionnée dans le programme du Nouveau Front Populaire.
Les partis français doivent s’intéresser à ces questions européennes entre deux élections. C’est un sujet crucial qu’il faudra embrasser pleinement.
Jézabel Couppey-Souberyran
Je pense qu’il est important de ne pas opposer, comme on le fait trop souvent, la politique budgétaire et la politique monétaire. En fait, il faut bien articuler les deux pour qu’une bonne politique budgétaire soit soutenue par des conditions de financement adéquates. La banque centrale joue un rôle crucial pour assurer ce financement.
La politique budgétaire consiste en un ensemble de dépenses. La question qui se pose ensuite est de savoir comment financer ces dépenses : par l’impôt, par la dette, par des solutions monétaires, ou par une combinaison des trois. Chaque solution a ses mérites et doit être soigneusement articulée avec les autres. Il est crucial de repenser comment le pouvoir monétaire des banques centrales peut être mis au service du financement des dépenses nécessaires.
Peut-être pas en finançant directement les États, non seulement parce que c’est interdit par les traités, mais aussi parce que cela pourrait être dangereux selon qui contrôle l’État. Cependant, le levier monétaire peut être activé autrement, par exemple, via des institutions financières dédiées à subventionner ou avancer des fonds.
Il est possible d’envisager la création de comités au sein de la BCE, chargés de recommander la quantité de monnaie centrale nécessaire pour financer les investissements de transformation, sans remettre en cause l’indépendance de la banque centrale. Ces comités pourraient faire des recommandations que la BCE suivrait ou non, selon le cas. Ce peut être une solution de compromis.
La question du financement des dépenses publiques est incontournable. Elle doit articuler une réflexion sur l’impôt, sur la dette publique et sur des solutions monétaires. Il est essentiel de remettre le pouvoir des banques centrales au service de la société. Cela pourrait commencer sans remettre immédiatement en cause l’indépendance des banques centrales, mais à plus long terme, cette indépendance devra probablement être reconsidérée.
Denis Durand
Les questions monétaires, de crédit, et le rôle des banques centrales sont hautement politiques. Les dirigeants de ces institutions, comme Mario Draghi qui a aménagé l’arrivée de l’extrême-droite au pouvoir en Italie, ont des impacts politiques significatifs.
Notre proposition d’un fonds de développement économique, social et écologique européen vise à financer de façon sélective des projets répondant à des critères d’efficacité économique.
Pour y arriver, dès aujourd’hui, on peut utiliser des institutions existantes. Il n’est pas indifférent que le programme du Nouveau Front populaire mentionne – certes sans autre précision – la création d’un pôle financier public. On peut discuter de son périmètre, de ses missions, mais par exemple, un gouvernement qui se fixerait des priorités en matière de développement des services publics pourrait se tourner vers la Caisse des Dépôts et Consignations pour financer ces avances, payer des fonctionnaires et faire les investissements matériels nécessaires. On a besoin d’embaucher dans les hôpitaux, à la SNCF, etc. Pour commencer sans attendre une généralisation à toute l’Union Européenne, des institutions financières existantes peuvent parfaitement avancer l’argent nécessaire et se refinancer auprès de la BCE.